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中國一方面有1億公頃的宜林地還未被利用,有數(shù)以億計的農(nóng)村剩余勞動力,但另一方面又面臨著森林資源的極度短缺:人均森林面積和蓄積僅相當(dāng)于世界平均水平的20%和12%,比土地資源和水資源更為匱乏;盡管總的森林面積和蓄積有所增長,但可采伐資源持續(xù)減少,一些地區(qū)已經(jīng)無林可采。本文探討了如何通過保護(hù)森林產(chǎn)權(quán)、減輕木材稅費這些措施吸引人們投資投勞造林,達(dá)到既保護(hù)環(huán)境又發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的目的。
一、中國的森林資源現(xiàn)狀
根據(jù)第五次森林資源清查(綠色時報,2000),1998年底中國有1.59億公頃的森林,占世界第5位,森林覆蓋率16.6%。同上次清查結(jié)果(1993年)相比,森林面積增加了1370萬公頃。森林蓄積113億立方米,占世界第7位,同上次清查結(jié)果相比,增加了6億立方米。
考慮到1990-1995全世界森林面積減少了1.6%,發(fā)展中國家的森林面積減少了3.3%(世界林業(yè)狀況,1999),中國森林面積和蓄積的雙增長可以說是很難得的。然而,從其他角度看,中國的森林資源現(xiàn)狀難以令人樂觀。
1.人均占有水平。中國人口高達(dá)13億,人均森林面積和蓄積都很低,同世界平均水平的差距甚至比在人均耕地、人均水資源上的差距還要大。中國人均耕地是世界平均水平的1/3,人均水資源是世界平均水平的1/5,而人均森林蓄積只有世界平均水平的12%。
2.單位面積蓄積。中國每公頃森林的蓄積僅有71立方米,是世界平均水平的62%。更令人擔(dān)憂的是,同上次清查結(jié)果相比,中國的單位面積蓄積還在降低。單位面積蓄積低主要說明我國林地在管理、技術(shù)和激勵制度上還有很大的欠缺,從而導(dǎo)致林地的生產(chǎn)能力不高。
3.成(過)熟林的比重。成(過)熟林現(xiàn)僅占用材林的25.6%,同上次清查結(jié)果相比,在面積上減少了17.2萬公頃,在蓄積上減少了1.6億立方米。而從1981年到1993年,成過熟林的蓄積從38.5億降低到26.2億立方米(侯元兆,1995)。作為一個驚人的個案,黑龍江的成過熟林蓄積從1949年的6.86億立方米降低到到1996年的72.5萬立方米,損失了99%(孔繁文,1998)。成過熟林的快速減少造成樹齡結(jié)構(gòu)不合理,這表現(xiàn)在(1)幼、中齡林占了用材林的74.4%,占了所有森林的71.1%;(2)人工林的比例過大,達(dá)到29%。大規(guī)模的人工林一方面當(dāng)然反映了我們造林的決心和力度,但它每公頃的蓄積僅有22立方米(農(nóng)民日報,2000),在環(huán)境保護(hù)上的作用也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如天然林;(3)郁閉度(樹冠的投影面積與林地面積之比)在0.2—0.3之間的林地占總面積的比重高達(dá)20.1%。因為成過熟林的采伐不能滿足對木材的需求,幼、中齡林的采伐面積和采伐蓄積就占到了總采伐面積和總采伐蓄積的78.5%和57.7%。然而幼、中齡林的單位面積蓄積僅有成過熟林的一半,出材率低,采伐幼、中齡林不僅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率下降,對森林后備資源的培育也構(gòu)成極大威脅。
4.宜林地利用率。中國的宜林地占國土面積的26.5%,覆蓋率是16.6%,只有60%的宜林地得到了利用,而美國、德國、日本、芬蘭、韓國等國家的利用率高達(dá)90%。宜林地沒有充分利用,并不是因為其他生產(chǎn)要素的制約,恰恰相反,中國農(nóng)村擁有數(shù)以億計的剩余勞動力。如果能將這兩種資源予以整合,那將釋放出巨大的生產(chǎn)力。
無疑,中國已經(jīng)部分扭轉(zhuǎn)了森林資源下降的趨勢,但只有認(rèn)真對待出現(xiàn)的問題才能取得更進(jìn)一步的成就。與世界銀行“樂觀”的態(tài)度不同(世界銀行OED,2001),本報告對中國森林資源現(xiàn)狀持謹(jǐn)慎的悲觀態(tài)度。
我國森林資源的這種狀況是如何造成的?本文認(rèn)為可以從3個方面進(jìn)行分析。第一,伴隨著工業(yè)化的啟動和人口的激增,對于木材的需求大幅上升,森林資源面臨巨大的采伐壓力。最突出的例子就是1958年的大煉鋼鐵。第二,和農(nóng)產(chǎn)品一樣,木材價格在80年代中期以前被定得太低(從價格放開后翻了一番就可見一斑),這不僅刺激了需求,也限制了供給。第三,產(chǎn)權(quán)、稅費等制度因素制約了木材供給的增長,具體表現(xiàn)就是林地資源沒有得到充分、有效的運用。如前所述,宜林地利用率和單位面積蓄積都很低。
在木材價格放開后,有兩種方法可以解決森林資源匱乏這個難題:增加供給或限制需求,前者比后者優(yōu)先,只有在供給很難增加的情況下才可以限制需求。要想增加森林資源的供給,有幾種方案可以選擇。一是通過道德教化,提高人們對森林的價值的認(rèn)識,使他們自愿地、無償?shù)貐⒓又矘湓炝郑灰皇峭ㄟ^強(qiáng)制,硬性將植樹規(guī)定為法定義務(wù),以不履行義務(wù)所導(dǎo)致的懲罰作為威懾機(jī)制迫使人們參加植樹造林。這兩種方案在一定程度上都能起作用,但道德教化需要在宣傳上付出相當(dāng)?shù)某杀,短期來看效果也不顯著,而硬性規(guī)定的執(zhí)行成本也很高,監(jiān)督力度一有下降,觸犯行為就大量增加。在實施上,由于人口密集區(qū)和林區(qū)在地理位置上往往相距甚遠(yuǎn),這兩種方案都不可避免地以“搞運動”的方式來推行,只強(qiáng)調(diào)且只能強(qiáng)調(diào)植樹,植上的樹如何管護(hù)則不在考慮之列,最后大多因為缺乏管護(hù)而成活率低或林分質(zhì)量差。第三種方案是通過提供經(jīng)濟(jì)激勵,促使人們出于自身利益的考慮來增加森林資源供給。它和硬性規(guī)定相比是自發(fā)的,從而是可持續(xù)的;它和道德教化相比是物質(zhì)層次的,只需要提供刺激的信號,不需要費時費力的改變行為主體的行為模式。當(dāng)然,對經(jīng)濟(jì)利益的追求必須限定在某個范圍,這也需要成本,但它承認(rèn)合理的回報而只懲罰過于貪婪的行為,同只號召付出不給予回報的硬性規(guī)定相比,被觸犯的幾率和相應(yīng)的執(zhí)行成本都要小得多。
下文結(jié)構(gòu):第二部分在對產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上考察發(fā)展林業(yè)所需具備的產(chǎn)權(quán)狀況;第三部分測算營林項目的內(nèi)部收益率以衡量營林項目的盈利性和木材高稅費的影響,提出減輕稅費的方案;最后一部分描述發(fā)展商品林業(yè)在環(huán)境意義上和社會意義上的正的外部性或貢獻(xiàn)。
二、森林的產(chǎn)權(quán)安排
(一)理論回顧和分析框架
關(guān)于產(chǎn)權(quán)的定義,Pejovich(1990)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)界定了人與人之間的關(guān)系,確立了針對稀缺資源的行為規(guī)范。具體地說,產(chǎn)權(quán)決定了收益和損失的承擔(dān)者,避免了資源使用過程中的沖突(AlchianandDemsetz,1973;SeitzandHadley,1975)。
諾斯在《西方世界的興起》中描述了產(chǎn)權(quán)的重要性,在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)傳入中國后,“產(chǎn)權(quán)”和“保護(hù)產(chǎn)權(quán)”的出現(xiàn)頻率極高,但對于產(chǎn)權(quán)發(fā)揮作用所需要的條件或理想的產(chǎn)權(quán)狀況,產(chǎn)權(quán)狀況不理想的原因、后果和救濟(jì)辦法,不同歷史情境、地區(qū)、行業(yè)的產(chǎn)權(quán)特點等問題而進(jìn)行的細(xì)致深入的討論在國內(nèi)還不多見,本文也只是初步的嘗試,希望能拋磚引玉,在上述問題上加強(qiáng)認(rèn)識。
本文認(rèn)為,理想的產(chǎn)權(quán)狀況在內(nèi)容層面上要求產(chǎn)權(quán)是“排他的”和“可轉(zhuǎn)讓的”。Randall(1975),Bromley(1989)和FederandFeeny(1991)認(rèn)為“完整的產(chǎn)權(quán)”意味著產(chǎn)權(quán)是“comprehensive,exclusive(排他的)andtransfer-able(可轉(zhuǎn)讓的)”。根據(jù)他們的解釋,本文理解comprehensive和exclusive意思相近,都指產(chǎn)權(quán)得到良好的保護(hù),避免他人的掠奪和侵蝕,故同一視之。
“可轉(zhuǎn)讓的”產(chǎn)權(quán)意味著在自愿的基礎(chǔ)上所有者可以調(diào)整財產(chǎn)結(jié)構(gòu),通過出售財產(chǎn)獲得資金以解決支付問題,而購買者可以憑借自身的優(yōu)勢更好地使用受讓的財產(chǎn),提高資源的配置效率。“排他的”產(chǎn)權(quán)意味著“定分止?fàn)?rdquo;,人們不能靠掠奪致富,要致富必須放棄機(jī)會主義從事生產(chǎn)性的活動,而擁有財富的人也就可以安下心來繼續(xù)創(chuàng)造財富?梢钥闯,排他性是產(chǎn)權(quán)的靈魂,是最基本的一項分配制度,它標(biāo)示了產(chǎn)權(quán)對于財富創(chuàng)造和生產(chǎn)發(fā)展的重要性。但在真實世界里,產(chǎn)權(quán)有時是不排他的,理想的產(chǎn)權(quán)狀況也就不能滿足:(1)所有權(quán)和使用權(quán)的分離。兩權(quán)分離讓所有者同管理者分擔(dān)風(fēng)險和收益,造成產(chǎn)權(quán)的非排他。這種分離能發(fā)揮雙方的優(yōu)勢,但也導(dǎo)致了交易成本的出現(xiàn),其中最大問題就是代理人的激勵問題。(2)外部性的存在。外部性意味著財產(chǎn)的所有者不承擔(dān)因使用財產(chǎn)而導(dǎo)致的全部成本或收益,一般分為兩種情況,一是承擔(dān)全部成本但不享受全部收益,比如森林維護(hù)的成本由個體承擔(dān)但環(huán)境的改善則由所有人分享,這時因為產(chǎn)權(quán)的收益是非排他的,如果沒有恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,那所有者就會選擇少提供或不提供這種收益;一是承擔(dān)部分成本但享受全部收益,比如污染環(huán)境的工廠,這時使用財產(chǎn)的后果是非排他的,如果不予彌補(bǔ),那所有者就會選擇污染環(huán)境。要消除外部性,一個做法就是將外部效應(yīng)內(nèi)部化,即進(jìn)行補(bǔ)償或懲罰,但在實際中補(bǔ)償這種方式用得很少而經(jīng)常被各種管制所代替。其實管制的執(zhí)行也要消耗成本,可能比補(bǔ)償?shù)臄?shù)額還要高。(3)公有制下多個共同所有者的存在;同外部性相似,某個共同所有者使用財產(chǎn)的收益可能是全部由其個人享受,但其他人就享受不到或承擔(dān)損失,而在維護(hù)產(chǎn)權(quán)時,維護(hù)成本由個人承擔(dān),而維護(hù)收益集體享受。這種情況下,產(chǎn)權(quán)也是非排他的。
在執(zhí)行層面上,理想的產(chǎn)權(quán)狀況要求產(chǎn)權(quán)是“來源合法(即被廣泛認(rèn)可)”、“界定清晰”和“嚴(yán)格保護(hù)”。產(chǎn)權(quán)的來源問題很少為人所關(guān)注,但本文認(rèn)為中國林業(yè)的經(jīng)驗表明這個問題對于集體所有的財產(chǎn)而言是極端重要的,這是因為現(xiàn)在集體所有的財產(chǎn)是在新中國建立后通過政府分配的,并不是集體積累的,也不是在市場上通過經(jīng)濟(jì)手段購買的。這些財產(chǎn)現(xiàn)在名義上是屬于集體的,但政府或其相關(guān)部門對這些財產(chǎn)有沒有所有權(quán)(這不同于政府一般意義上的征稅)?界定不清晰的產(chǎn)權(quán)相當(dāng)于沒有產(chǎn)權(quán),就不動產(chǎn)來看,就財產(chǎn)的地理位置、邊界和歷史變更的完整記錄是非常重要的。得不到保護(hù)的產(chǎn)權(quán)也相當(dāng)于沒有產(chǎn)權(quán),而保護(hù)產(chǎn)權(quán)是廣義上的政府(包括法院)的首要職責(zé),這一點怎么強(qiáng)調(diào)都不過分。但與之相隨的一個問題是,如何保證政府的權(quán)力不被濫用、不被用來侵犯產(chǎn)權(quán)?與個人對他人產(chǎn)權(quán)的侵犯相比,來自政府的侵犯危害更大,更難制止。政府侵犯產(chǎn)權(quán)一般是出于兩個目的,一是國有企業(yè)的存在造成作為整體的政府和作為個體的官員都同國有企業(yè)在利益上緊密相關(guān),為了維護(hù)國有企業(yè)的也就是他們自己的利益政府會侵犯其他個體的產(chǎn)權(quán),即所有制歧視;一是為了維持或者擴(kuò)大政府的支出而征收過高的稅費,這也是對個人財產(chǎn)的侵犯。
(二)新中國建立后的森林最終所有者
上文提出,產(chǎn)權(quán)的來源必須得到廣泛的認(rèn)可,尤其是政府的認(rèn)可,但從下面的引文可以看出,林業(yè)部門作為政府的分支機(jī)構(gòu)對于森林的集體所有制是不認(rèn)可的。這是第三部分要討論的木材高稅費的一個根源(中國現(xiàn)在稅、地租、利潤不分,都體現(xiàn)為稅費。林業(yè)部門對森林的集體所有制的不認(rèn)可在利益分配上的體現(xiàn)就是對木材征收高額的部門收費,這種收費一部分是基于所有權(quán)的地租和利潤,一部分是基于提供公共管理而征收的稅)。這是新中國建立這個特殊的歷史情境所導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)上的困境。如在森林的最終所有者這個問題不予明確,那集體所有制就形同虛設(shè),在這種不理想的產(chǎn)權(quán)狀況下謀求林業(yè)快速發(fā)展無異緣木求魚。
“湖南森林絕大部分屬于集體所有,而集體所有的森林并不是自古以來就是勞動者集體創(chuàng)造的,而是土地改革時期,國家政權(quán)的力量把農(nóng)民的森林集中,或從地主階層手中沒收來分給集體的。森林與農(nóng)地一樣,實行組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級所有,這樣一來,廣大林農(nóng)以集體所有的形式無償?shù)玫搅松?hellip;…在我國計劃經(jīng)濟(jì)時代,國家調(diào)運集體林區(qū)林農(nóng)生產(chǎn)的木材只付采運勞動工資和極低的山價款(山價款主要留在村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)使用),而把恢復(fù)森林的費用(也就是今天的‘育林費’)留在林業(yè)部門控制使用。因此,長期以來,集體林區(qū)形成了林業(yè)部門全面控制森林采伐、木材流通和森林資源培育的局面。林農(nóng)在其中僅起到提供勞動力的作用,而且林農(nóng)得到了應(yīng)得的勞動報酬,也就沒有什么可說的了,更何況我國不折不扣地實行按勞分配政策,憑借所有權(quán)參與分配不符合當(dāng)時的分配原則。到了改革開放時期,由于受農(nóng)田包干到戶的影響,一些地區(qū)(如懷化地區(qū))把森林分戶經(jīng)營,而且一包就是幾十年。森林權(quán)屬發(fā)生了變化,農(nóng)民雖然各家各戶都分到了森林,但森林采伐與培育仍然在很大程度上受到林業(yè)部門的控制。為什么?道理很簡單,一方面林農(nóng)分到的森林原本也不是他的投入所得;另一方面,林農(nóng)怕政策變,在經(jīng)營森林資源時容易產(chǎn)生短期利益的行為,在林區(qū)形成大規(guī)模亂砍濫伐就不可避免,至少在短期內(nèi)不可能自動平息,從而破壞生態(tài)環(huán)境,這樣一來,即使分到戶的森林,林農(nóng)在內(nèi)心深處也不認(rèn)為森林真正是他們的;林業(yè)部門更是認(rèn)為林農(nóng)不應(yīng)對森林擁有全部的所有權(quán),因為其中包含有林業(yè)部門控制使用的育林費的投入和森林保護(hù)管理的成果。可能有人會問,投入的‘育林費’從何而來?當(dāng)然,從源頭上分析是來源于解放以前的森林(有可能是天然林,也有可能是人工林),但絕不是現(xiàn)代林農(nóng)創(chuàng)造的”(湖南林業(yè)稅費調(diào)查組,2000)。
(三)產(chǎn)權(quán)的變更和保護(hù)
農(nóng)村集體森林產(chǎn)權(quán)狀況不僅是“先天不足”,在“后天”上也是歷經(jīng)變更,在20世紀(jì)50-70年代經(jīng)歷了分林到戶和集體化。這些產(chǎn)權(quán)變更不僅極為劇烈,而且都很倉促,沒有留下詳細(xì)的記錄,從而導(dǎo)致日后的大量糾紛。作為對比,德國的每塊森林都有著長達(dá)300多年的記錄,對于森林的地理位置、邊界、歷史變更都記載得非常詳盡(許再榮,2001)。
1981年,中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》,提出了“穩(wěn)定山林權(quán),劃定自留山,確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”的林業(yè)政策,簡稱“林業(yè)三定”。這項政策不僅解決了大量的糾紛,同時也通過劃定自留山和引入承包制調(diào)動了廣大林農(nóng)的生產(chǎn)積極性。在此以后產(chǎn)權(quán)狀況的穩(wěn)定性得到了極大的提高,但也有一些小的問題。90年代出現(xiàn)了對于荒山、荒地等“四荒”的拍賣,有些原先分給林農(nóng)的自留山、責(zé)任山又重新被收回作為“四荒”拍賣;在“林業(yè)三定”之后,福建采取的是“分股不分山,分利不分林”,仍然采取集體經(jīng)營,這種方式在發(fā)揮了積極的歷史作用后,現(xiàn)在已呈現(xiàn)出較明顯的弊端,在三明已開始出現(xiàn)拍賣有林地的試點,如經(jīng)推廣也將導(dǎo)致對產(chǎn)權(quán)狀況的變更;1995年以后,林業(yè)部提出了林業(yè)分業(yè)經(jīng)營的思路,要將一部分森林劃為生態(tài)林或公益林,原來的森林所有者對生態(tài)林將失去砍伐至少失去皆伐的權(quán)利,這也是對產(chǎn)權(quán)狀況的大調(diào)整。
上文提出,理想的產(chǎn)權(quán)狀況在執(zhí)行層面上不僅要求“來源合法”,還要求“界定清晰”和“嚴(yán)格保護(hù)”。在“林業(yè)三定”之后,“界定清晰”這一條已經(jīng)得到了極大的改進(jìn),但在“嚴(yán)格保護(hù)”這一點上還有很多工作要做。本文認(rèn)為,有兩條基本原則可以避免產(chǎn)權(quán)的變更甚至頻繁變更的負(fù)面影響:“自愿性”和“有償性”。其中“有償性”最為緊要,不可違背,而且必須充分補(bǔ)償,具體可參見“外部性與林業(yè)分類經(jīng)營”部分的討論。產(chǎn)權(quán)變更并不可怕,甚至非自愿的產(chǎn)權(quán)變更在特殊情況下也可以允許,但前提是一切變更都要對原所有者進(jìn)行充分的補(bǔ)償,否則就是對產(chǎn)權(quán)的侵犯。
(四)林地所有權(quán)和使用權(quán)的分離
兩權(quán)分離體現(xiàn)的是一種契約安排,具體的契約內(nèi)容決定著契約對于資源配置的作用。在森林最終所有者的問題解決后,兩權(quán)分離這種契約在內(nèi)容上首先要明確誰可以獲得使用權(quán),在多人競爭的情況下依據(jù)什么原則來選擇?在私人產(chǎn)權(quán)的情況下,這些問題的答案似乎不言自明,但在現(xiàn)今的中國,這些問題仍有討論的必要。
“林業(yè)三定”之后,各地都劃分了“自留山”和“責(zé)任山”,在分配時采了“封閉、免費、平均主義”的模式。“封閉”指的是分配局限在集體內(nèi)部,“平均主義”指的是按人口或勞動力均分。這種模式有3個缺陷。一個是林地的碎片化,“一山多戶,一戶多山”的現(xiàn)象很普遍。因為分配是免費的,沒有人會自愿放棄分的權(quán)利,人口基數(shù)就大,平均分起來當(dāng)然規(guī)模很小。“休寧縣迥溪鄉(xiāng)有一戶3口之家,分到10多塊山,面積最大的一塊3畝左右,最小的不到半畝,最遠(yuǎn)的有二三十里。如此零星分散的小規(guī)模經(jīng)營對造林、采伐和管理造成了許多困難。”(安徽省徽州行署林業(yè)局,1987)另一個缺陷就是資源得不到最佳配置。因為分配是封閉的,外部力量就不容易進(jìn)入,碎片化也使得內(nèi)部整合很難,有人整天忙著第二、第三產(chǎn)業(yè)但仍分到林地,有人精于種樹卻沒有更多的林地,生產(chǎn)優(yōu)勢得不到發(fā)揮。還有一個缺陷是隨著人口的增長不斷面臨著重新分配的壓力,保證每個人都能分到,這對需要長期投人的林業(yè)來說破壞性很大。
90年代,四荒(荒山、荒地、荒灘、荒溝)使用權(quán)拍賣為土地的分配模式的改革提供了一個市場化的思路。它首先是有償?shù),競爭性的,出價高者得,可以把土地分給最會利用它的使用者。既然是有償?shù),競爭性的,封閉就沒有必要了,碎片化現(xiàn)象也就不復(fù)存在。使用者出了錢,就需要以明確的契約化方式劃清彼此權(quán)利責(zé)任,所有者不能隨意改變契約,也就不能重新分配。
四荒的拍賣僅是市場化改革的開始,是增量改革,畢竟荒地不比有林地,價值不是十分大,改革的難度小。隨著改革的深入,增量改革要過渡到存量改革,福建省三明市邁出了第一步,開始拍賣有林地,包括了林地和林木。但在實際調(diào)查時發(fā)現(xiàn),有的村子拍賣的競爭性不強(qiáng),仍然是內(nèi)部封閉的。他們的理由是既然林子是村里的,就要優(yōu)先賣給村里人,肥水不流外人田。但實際上是肥水流到了少數(shù)人的田。林子是村里的,村里得到的是土地使用和林木的價格,只要拍賣是公開、公平的,上述價格也就是合理的,所有者根本就不吃虧。像現(xiàn)在這樣,沒有買到林子的群眾就會有意見。
兩權(quán)分離的契約中除了使用權(quán)的分配方式外還有一個很重要的內(nèi)容是契約的期限。使用者為了能最大程度地提高產(chǎn)出就需要進(jìn)行投資,這些投資經(jīng)常是難以在短時間內(nèi)收回或轉(zhuǎn)讓的,也就是“沉沒資本”。在集體產(chǎn)權(quán)的情況下,集體一般將這種投資的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁到了使用者的頭上,以林業(yè)為例,林地改造、樹種優(yōu)選等方面的投資一般要由使用者來做出。這時就需要足夠長的契約期限以鼓勵使用者進(jìn)行投資。根據(jù)加拿大的經(jīng)驗,使用期限在等于兩個輪伐期時比較好,而杉樹等的一個輪伐期就是20年,速生桉樹一個輪伐期也需要6—7年。
在中國特殊國情的制約下,契約期限的長期性帶來了一個額外的問題,那就是集體所有者或村委會的帳務(wù)公開問題。如果村委會的人在其任期內(nèi)將全部林地都拍賣了,而且期限很長,價格也很高,但資金的使用并不為村民控制,那村民們什么也沒得到,反而在相當(dāng)長時間內(nèi)失去對林地的使用權(quán)。面對這種情況,似乎可以采取限制使用期限的長度或規(guī)定某一任期內(nèi)村委會分配土地所占的比例上限。但這些規(guī)定有違村民自治的宗旨,而且不是在解決問題而是在逃避。
利益的分配模式也是兩權(quán)分離契約中的關(guān)鍵內(nèi)容,主要有分成契約和固定租金契約(承包制)兩種形式。傳統(tǒng)的觀點是分成契約無效率,但張五常在《佃農(nóng)理論》中證明“只要合約安排本身是私人產(chǎn)權(quán)的不同表現(xiàn)形式,不同的合約安排并不意味著資源使用的不同效率”。他進(jìn)一步分析道,人們之所以選擇分成契約是為了分擔(dān)產(chǎn)出波動的風(fēng)險,盡管分成契約的交易成本比固定租金契約的要高;固定租金契約的優(yōu)勢在于交易成本低,但使用者承擔(dān)了較高的風(fēng)險。但在當(dāng)今中國,承包制明顯比分成契約更受歡迎,具體原因值得深入研究。以林業(yè)三定后的自留山和責(zé)任山為例,二者的區(qū)別在于責(zé)任山有承包期的限制,不像自留山“長期使用”(實際上是永久使用),而且責(zé)任山的收益是比例分成。在林農(nóng)看來,責(zé)任山是“集體的”、“靠不住的”、“利益少的”,而在投資、管理上不積極(劉家順,1999)。像“四荒”和有林地的拍賣采取的也是固定租金契約。
(五)產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性與活立木市場
盡管可轉(zhuǎn)讓性對于任何產(chǎn)權(quán)來講都是非常重要的,但對于林業(yè)它可能尤其重要,這是由林業(yè)的兩個特點決定的。一是林業(yè)投資周期長,面臨著資金、市場、自然災(zāi)害、政策、戰(zhàn)爭等各種各樣的風(fēng)險。如果能有個市場,在這里人們可以隨時買賣砍伐之前的活樹(即活立木或青山,交易的是林木所有權(quán)和林地使用權(quán)),從賣者角度看,可以提前收回投資,大大縮短投資周期、降低風(fēng)險。一是林業(yè)的經(jīng)營具有規(guī)模遞增效應(yīng)。如果森林的產(chǎn)權(quán)可以靈活轉(zhuǎn)讓,從買者角度看,他們可以發(fā)揮資金、技術(shù)優(yōu)勢,擴(kuò)大規(guī)模,實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì),降低生產(chǎn)成本。比如福建永林集團(tuán)兩年內(nèi)買了1.33萬公頃森林,買的時候首要的原則就是和原有森林填平補(bǔ)齊,主要買原有森林邊上的、原有森林之間的,這樣總的科研、管護(hù)、砍伐成本沒增加多少,而平均成本降低了。
盡管活立木市場的意義很大,但發(fā)展并不快。直到90年代才有幾個省份出臺了規(guī)范性文件。福建省人大1997年通過了《福建省森林資源轉(zhuǎn)讓條例》,這是關(guān)于活立木市場的第一個地方性法規(guī)。發(fā)展緩慢的原因主要是林業(yè)缺乏吸引力,體現(xiàn)在活立木市場上就是賣的多,買的少,價格低,是買方市場。而少量的買家也大都是國有林場或木材加工企業(yè),有特殊的資源而有動力買活立木。比如福建永林集團(tuán),它的林場在稅收上比集體林待遇好得多,買到活立木后就能賺那個稅收差。
除了通過產(chǎn)權(quán)改革、減輕稅費等措施提高林業(yè)的吸引力,活立木市場的發(fā)展還有賴于有效的活立木價格確定機(jī)制。一片森林,由于土地肥沃程度、坡度、距道路遠(yuǎn)近、向陽與否、樹種、樹齡、郁閉度、樹的長勢而在價值上有很大不同,要求一套復(fù)雜的程序和豐富的經(jīng)驗,需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu),但現(xiàn)在這種機(jī)構(gòu)太少,福建省僅有一家取得從業(yè)資格,中介機(jī)構(gòu)間缺乏競爭,從而可能被操縱。
(六)外部性與森林分類經(jīng)營
理論上,生態(tài)價值是公共產(chǎn)品,應(yīng)該由政府來提供;而商業(yè)價值是私人物品,應(yīng)該由市場來調(diào)節(jié),但森林同時具有生態(tài)和商業(yè)價值,如何既保護(hù)森林所有者的產(chǎn)權(quán)又維護(hù)公眾的利益就成為一個相當(dāng)棘手的問題,這是因為兩類價值雖然在樹木生長過程中是統(tǒng)一的、和諧的,但在能不能砍伐這個問題上兩類價值是截然對立的。如果允許砍伐,生態(tài)價值就不能保證;如果不允許砍伐,商業(yè)價值就實現(xiàn)不了。一個解決方案就是對森林實行分類經(jīng)營,根據(jù)林地的特點和主導(dǎo)價值而劃分為商品林和生態(tài)林,前者可以砍伐,由市場調(diào)節(jié);后者不可以砍伐(盡管允許對環(huán)境破壞較小的選擇性的砍伐),相關(guān)費用由政府負(fù)擔(dān)。
1995年,中國林業(yè)部正式提出了“分類經(jīng)營”(吳學(xué)忠,1999),但迄今為止還沒有徹底實施,其中一個關(guān)鍵性的問題是對生態(tài)林所有者失去砍伐權(quán)利的補(bǔ)償。從量上看,需要確定單位面積生態(tài)林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和全國的補(bǔ)償總量;補(bǔ)償資金的來源即在各級政府間如何分?jǐn)傄残枰鞔_。
生態(tài)林補(bǔ)償還沒有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),廣東省率先提出了每畝每年補(bǔ)助4元。這些錢足以支持生態(tài)林的管護(hù),但所有者因不能砍伐生態(tài)林而承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)不止此。梁星權(quán)(2000年)認(rèn)為補(bǔ)償達(dá)到42元才能彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)損失,本文的測算是36元,具體過程如下:1998年森林資源消耗3.7億立方米(《中國綠色時報》,2000),加工后能折合2.22億立方米,每公頃能攤到1.4立方米,每畝能攤到0.09立方米。商品材的價格大概是600元/立方米,但森林資源消耗中除了商品材(大約占總消耗的一半)還有燒材、農(nóng)戶自用材,其平均價格算作500元,其中采伐成本算作100元,則每立方米木材在砍伐之前的價值是400元。從而每畝生態(tài)林因不能砍伐而造成的經(jīng)濟(jì)損失是36元(400×0.09)。嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)林的補(bǔ)償要略高于這個數(shù)字,而一般性保護(hù)的生態(tài)林的補(bǔ)償要略低于這個數(shù)字,但二者不會相差很大,后者因為擇伐而獲得的收入在扣除擇伐成本后所剩不多,補(bǔ)償數(shù)額的相應(yīng)減少也很小。
需要注意的是,對于生態(tài)林的補(bǔ)償在理論上還應(yīng)該包括生態(tài)效益的價格,而每畝每年36元僅是提供生態(tài)效應(yīng)的成本,同價格相差還很大。只有補(bǔ)償與價格相等時,生態(tài)效益的提供才能最大化。但價格很難測算,現(xiàn)有的數(shù)字有些偏大,比如北京市森林的生態(tài)貢獻(xiàn)被認(rèn)為有2120億元之多(周冰冰、李忠魁等,2000)。這樣巨大的生態(tài)效益價格是現(xiàn)在的財政能力完全承受不起的。
此外,商品林也有生態(tài)效益。從政府角度看,為了促進(jìn)生態(tài)效益的提供而需要向提供者給予一定補(bǔ)償。被補(bǔ)償?shù)闹黧w當(dāng)然是生態(tài)林,但商品林的貢獻(xiàn)也不能忽視,即使不補(bǔ)償也要在稅收等方面給予優(yōu)惠,更不能限制商品林商業(yè)價值的實現(xiàn)。如果能從商品林得到收益,所有者就會進(jìn)一步地投資,更多的森林才會出現(xiàn),也就能提供更多的生態(tài)價值。
現(xiàn)在先不考慮生態(tài)林和商品林的生態(tài)效益的價格,單就生態(tài)林所有者的直接經(jīng)濟(jì)損失(每畝每年36元)來看,全國的補(bǔ)償總量就已經(jīng)不小。林業(yè)局在進(jìn)行林業(yè)分類經(jīng)營的部署時將1.59億公頃森林中的30%劃為嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)林,另將30%的森林劃為—般性保護(hù)生態(tài)林。如果按照本文提出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來計算,占全部森林60%的生態(tài)林每年的補(bǔ)償總量將達(dá)515億元。這個數(shù)量顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出林業(yè)部門所能爭取到的財政撥款,林業(yè)部門采取的是維持生態(tài)林的比例但給予低價補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ謽I(yè)局法規(guī)司司長陳根長(1999)提出“嚴(yán)格保護(hù)每畝每年補(bǔ)償10元”、“一般性保護(hù)每畝每年補(bǔ)償4元”,和本文計算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差極大。
本文認(rèn)為,過大的生態(tài)林規(guī)模意味著過重的補(bǔ)償負(fù)擔(dān),在生態(tài)林的劃分上要慎而又慎。如果只求數(shù)量而補(bǔ)償數(shù)額連經(jīng)濟(jì)損失都不能彌補(bǔ),那就是對所有者權(quán)益的侵犯,是對產(chǎn)權(quán)制度的又一次踐踏?紤]到林區(qū)、山區(qū)、貧困地區(qū)經(jīng)常重合,林區(qū)群眾的收入還不高,在生態(tài)林的劃分上就應(yīng)更加警惕。
(七)外部性和商品林的管制
林業(yè)分類經(jīng)營解決了生態(tài)林的外部性問題,但商品林的外部性還需要有專門的對策。一方面要通過減輕稅費等形式來鼓勵商品林的發(fā)展和外部性的提供,另一方面也需要對商品林的管理經(jīng)營采取一定的管制措施。盡管商品林不同于生態(tài)林,所處地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)不是很脆弱,允許砍伐,但如果發(fā)生大面積的拋荒或更改林地用途,對環(huán)境的破壞是顯而易見的。需要注意的是,管制的具體方式需要非常審慎的選擇,在達(dá)到管制目標(biāo)的方案中,選擇實施成本和社會成本最小的一個。
現(xiàn)在對于商品林實施的是非常嚴(yán)格的管制模式,除了限制改變林地用途,主要體現(xiàn)在采伐限額和壟斷收購。1987年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)南方集體林區(qū)森林資源管理堅決制止亂砍濫伐的指示》。該文件要求“嚴(yán)格執(zhí)行年森林采伐限額制度”,“林區(qū)鄉(xiāng)村企業(yè)生產(chǎn)加工用材和群眾自用木材,都必須納入采伐限額”。文件還規(guī)定,“重點產(chǎn)材縣,由林業(yè)部門統(tǒng)一管理和進(jìn)山收購”,“不允許私人倒賣和販運木材”。
根據(jù)2000年頒布的《森林法實施條例》,采伐限額的制定依如下程序:“國家所有的森林和林木以國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位,集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位,制定年森林采伐限額,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門匯總、平衡,經(jīng)本級人民政府審核后,報國務(wù)院批準(zhǔn);其中,重點林區(qū)的年森林采伐限額,由國務(wù)院林業(yè)主管部門審核后,報國務(wù)院批準(zhǔn)。國務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額,每5年核定一次”。5年的時間本來就很長,而采伐限額上年剩余數(shù)額還不能轉(zhuǎn)到下一年,這就使得木材的供給相當(dāng)僵化,切斷了木材供給方和需求方的聯(lián)系,木材價格上漲時木材供給并不能相應(yīng)增加。因為銷售環(huán)節(jié)的林業(yè)部門一家收購政策造成壟斷,木材價格上漲但林業(yè)部門的收購價格未必上漲,供給方即林農(nóng)并不能從木材價格上漲受益,白白將市場讓給木材的替代品。
采伐限額的實施成本很高,連直徑5厘米以上的樹木的采伐都要編入限額。過于嚴(yán)格的管制都很難真正實施,采伐限額也不例外。“在全部林木采伐量中,有證采伐量占44%,無證采伐量占56%。多數(shù)省(區(qū)、市)仍在超限額采伐,其中少數(shù)省(區(qū))超采伐限額500萬立方米以上。東北、內(nèi)蒙古國有森工企業(yè)普遍超限額采伐”(中國林業(yè)年鑒,1998)。
采伐限額的社會成本也很高,這體現(xiàn)在限額配置過程中的浪費和采伐成本的提高上。“部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、尤其村一級在采伐計劃分配時簡單地采用按人頭分配的辦法,使一部分沒有可采伐資源的地方也安排了采伐計劃,個別地方憑人情分配,使沒有可伐資源的農(nóng)戶靠盜伐木材來充數(shù),有資源沒有計劃的也靠盜伐來增加采伐量”(程水根,1999)。“江西省吉安地區(qū)林業(yè)局將今年機(jī)動的林木采伐限額指標(biāo)2萬立方米撥給地區(qū)林業(yè)貿(mào)易公司。公司將這些采伐限額指標(biāo),以每立方米40元賣給林農(nóng)或木材販子。木材販子拿著采伐指標(biāo),合法進(jìn)入林區(qū)坐地收購或易地收購木材。安?h今年的采伐限額指標(biāo)9.32萬立方米,其中商品材2.7萬立方米,以每立方米100元賣給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),鄉(xiāng)政府將縣分配的采伐限額指標(biāo)賣給林農(nóng)或木材販子”(劉明彥,1993)。這種賣配額的方式可能是配額分配模式中最市場化、最符合效率的,但它將財富從生產(chǎn)廠商那里轉(zhuǎn)移到了擁有、分配配額的機(jī)構(gòu)、個人,增加了生產(chǎn)成本。
壟斷收購讓林農(nóng)處于非常不利的位置。“1994年森工企業(yè)經(jīng)營商品材5萬立方米,平均售價517元,其收購價平均196元,占銷售價的37.9%;而經(jīng)營成本平均84.1元,占銷售價的16.3%,森工企業(yè)的費用幾乎占收購價的一半,比林農(nóng)經(jīng)營20—30年實際收入71元每立方米還多13.1元,反差很大”(彭澤元,1999)。在這種情況下,林農(nóng)就不投資、不出力。同沒有采伐限額、壟斷收購的竹業(yè)相比,對比鮮明。
現(xiàn)有管制模式其成本如此之高,有沒有更好的管制模式呢?德國“聯(lián)邦和各州森林法規(guī)定,維護(hù)私有林所有者的權(quán)益,私有林主在不改變林地用途、符合法律規(guī)定的保護(hù)措施和保證及時更新的前提下,有自主經(jīng)營森林的充分權(quán)利,不受其他任何干預(yù)”(許再榮,2001)。本文認(rèn)為中國商品林業(yè)管制的重點應(yīng)放在保證及時更新上。有沒有及時更新容易監(jiān)督,實施成本低,對原所有者幾乎沒什么負(fù)面影響,給予了商品林經(jīng)營者以不同于生態(tài)林經(jīng)營的主動權(quán),但也保護(hù)了環(huán)境。
三、內(nèi)部收益率與稅費
商品林要吸引投資,解決產(chǎn)權(quán)問題還只是有了個好的基礎(chǔ),隨之而來的是要保證有一定競爭力的盈利率,沒有吸引人的盈利率,有關(guān)各方可能都沒有太多動力來解決產(chǎn)權(quán)問題。本文選擇了內(nèi)部收益率這個投資項目評價中經(jīng)常使用的指標(biāo)來考察營林項目的盈利率。
內(nèi)部收益率僅涵蓋經(jīng)濟(jì)方面的支出和收益,并不包括社會和環(huán)境效益。本文仍然選取這個指標(biāo)是出于兩個理由:一是林業(yè)環(huán)境效益的測算還剛開始,在理論和方法上還需完善以取得較一致的結(jié)果;一是環(huán)境效益可以通過減輕稅費的方式內(nèi)化到內(nèi)部收益率中去。
(一)造林項目內(nèi)部收益率和提高的途徑
關(guān)于造林項目內(nèi)部收益率的測算的論文很少。程紅(1998)宣稱世界銀行貸款的“國家造林項目”的內(nèi)部收益率高于16%,但沒有提供具體的數(shù)據(jù)。廣東省湛江市林業(yè)局1999年5月對61個桉樹U6無性系造林點的調(diào)查,造林項目的內(nèi)部收益率可以達(dá)到11.6%,具體數(shù)據(jù)如表2。
但我們經(jīng)過調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)同樣是速生桉樹,我們算出的內(nèi)部收益率卻要低得多。
在測算過程中有幾個問題需要說明。(1)木材價格具有波動性,如能獲得較長時期的歷史數(shù)據(jù)則可以計算出平均價格以消除價格波動對于贏利狀況的影響。但是這種系統(tǒng)的記錄很難得到,在各地區(qū)也相差較大。筆者曾同投資造林的外資公司聯(lián)系,但有的公司已不存在,聯(lián)系到的公司也婉言謝絕。故此處的價格數(shù)據(jù)是根據(jù)過去幾年的經(jīng)驗而取的較粗略的平均數(shù)。(2)本文主要討論的是商品林業(yè),這主要分布在南方,當(dāng)?shù)氐闹饕獦浞N是桉樹和馬尾松。限于時間和經(jīng)費,本文僅調(diào)查了廣東的桉樹造林項目的情況。(3)林地使用費用是否要計入成本?林地一般都是無償分給林農(nóng)的,盡管林地的使用費用可能體現(xiàn)在木材的稅費上,但沒有直接的成本支出。而且林地很難改作其他用途,不能通過機(jī)會成本來估算。本文的處理方法是在租用林地直接發(fā)生支出時林地的使用費用才被計入成本。
比較一下表2和表3,我們會發(fā)現(xiàn)兩者在樹種、輪伐期、木材價格、稅費比例上完全一樣,在出材量上很相似(表2是99立方米,表3是105立方米)。兩者在內(nèi)部收益率的巨大差異來源于在第1年的種植成本(4500,3000)、林地地租(0,225)、和砍伐采運成本(100,120)上的差別。如果表3的第1年的種植成本和表2(3000元)一樣,那內(nèi)部收益率就能達(dá)到4.4%;如果表3的砍伐采運成本和表2(100元每立方米)一樣,那內(nèi)部收益率就能達(dá)到4.7%。本文更愿意相信表3中的數(shù)據(jù)。
負(fù)的內(nèi)部收益率意味著與其投資造林還不如把錢放在銀行里,后者的回報更高。1年期固定存款的利息率是2%左右,而且?guī)缀鯖]有風(fēng)險。購買國債的話,回報率可以達(dá)到3%,而一般的商業(yè)項目內(nèi)部收益率要達(dá)到12%。商品林中固然有水果業(yè)等回報率更高的項目,但主體仍然是用材林,在負(fù)的內(nèi)部收益率的情況下要吸引市場資金就非常困難,貸款造林更是不劃算,即使政策性優(yōu)惠貸款也會人不敷出。
應(yīng)當(dāng)指出的是,表3是林業(yè)大戶的數(shù)據(jù),因為規(guī)模大而需要雇傭人手、租用林地,而一般的林農(nóng)用的是自己的地,近似免費,此外還有自身勞力投入,也不用花錢。自有林地和自身勞力就可以看作“軟成本”,與之相反的是資金投入等“硬成本”,如果收不回來就導(dǎo)致凈損失。“軟成本”是消極的,除了不用白不用的自有林地,自身勞力投入之所以被稱為“消極的”是因為它就像彩票一樣,花費不多(出的是自己的力氣,不要花錢,再說出的力氣也不是太多),但可能在未來政策和市場環(huán)境變好后轉(zhuǎn)化為一筆不小的收入,即使賺不到錢也就是白干了一回,沒有太大關(guān)系,投入者是在以一副可有可無、碰運氣的態(tài)度在投入。而“硬成本”是積極的,包括樹種更新、林地改造、施肥等,投入者對于前景有很強(qiáng)的正面預(yù)期。
在計算造林項目的盈利率時,對于表3中的林業(yè)大戶來一切成本都是“硬”的,但對于一般林農(nóng)來說,“軟成本”就可以從成本中去掉,從而計算出的盈利率就比表2中的高一些,造林還有一點賺頭。“軟成本”之所以可以去掉是因為在木材賣出后這些成本回收后就是“凈收入”,不用再分給別人了,回收一點就“賺”一點,等同于雇傭人手、租用林地時的利潤。
在當(dāng)前的環(huán)境下,造林對于一般林農(nóng)也就是微利,只需投入消極的“軟成本”,但投入積極的“硬成本”就不劃算了,所帶來的產(chǎn)量增加在扣除稅費后不足以彌補(bǔ)投入。湖南林業(yè)稅費調(diào)查組(1999)發(fā)現(xiàn)高投入、大規(guī)模商品林建設(shè)因盈利率低而在發(fā)展上受到很大影響,陳萬吉(2000認(rèn)為“在政策不具鼓勵性質(zhì)下,要吸收外商或私企做長期投資是相當(dāng)困難的”。“在農(nóng)村集體林的經(jīng)營中,絕大部分是以自然經(jīng)濟(jì)為特征,即依靠天然林、封山育林為主,沒有選擇優(yōu)良品種,沒有進(jìn)行工程造林,沒有進(jìn)行撫育間伐,管理非常粗放,基本上是一種‘天生天養(yǎng)’,放任自流的狀態(tài)”(李明風(fēng),1999)。
2.輪伐期:6年。
3.出材量:99立方米。
4.價格:每立方米木材300元。
5.砍伐、采運成本:每立方米100元。
6.稅費比例:總收入的40%(在南方集休林區(qū),這是比較低的,其他地區(qū)一般要達(dá)到50%)。
表3廣東省增城市桉樹項目內(nèi)部收益率
注:1.成本、收入、稅費等對應(yīng)的都是1公頃森林。
2.輪伐期:6年。
3.地租:225元每公頃每年(林業(yè)個體戶租來林地經(jīng)營,不像表2中是國有林地)。
4.出材量:105立方米。
5.價格:每立方米木材300元。
6.砍伐、采運成本:每立方米120元。
7.稅費比例:總收入的40%。
要建設(shè)高投入、大規(guī)模的商品林就需要在“硬”成本的前提下提高造林項目的內(nèi)部收益率。
表3的數(shù)據(jù)是林業(yè)大戶的,規(guī)模上也大不到哪里去,在管理上很簡單,從而管理費用等可以忽略,一旦上規(guī)模、上檔次,盡管市場開發(fā)和資源利用的效率會提高,但也會出現(xiàn)高額的管理費用和控制鏈條的延長,內(nèi)部收益率不會陡然增高。
要提高造林項目內(nèi)部收益率,唯一可行的辦法就是降低稅費比例。如果稅費比例能降低到15%,則表3的內(nèi)部收益率也能提高到15。5%,造林項目就有一定吸引力了。而15%正是外商在中國投資造林所享受的優(yōu)惠稅費比例(陳萬吉,2000),如果國內(nèi)企業(yè)投資造林也能享受這么低的稅費,林業(yè)就會擁有一個比較廣闊的發(fā)展空間。如果表3中的稅費比例能像印尼、巴西、新西蘭等國那樣降低到5%,內(nèi)部收益率就能提高到19。8%。
“我國林業(yè)稅制總體上講對國有林比較穩(wěn)定,對公有林(集體林)地方政府隨意巧立名目,搭車收費”(王永安等,1998)。表3中的稅費征收比例是相對于集體林來講的。集體林的稅費負(fù)擔(dān)的確很高,這基于3點理由:(1)林業(yè)稅費占到木材銷售價的50%甚至70%(湖南林業(yè)稅費調(diào)查組,1999;王光等,2000;彭澤元,1999)。盡管目前租、稅、利不分,在稅費中有一部分實際上是(集體林地的)地租和(國有企業(yè)的)利潤,但在扣除上述因素后稅費的比例仍然非常高,如上所示營林項目難以賺錢。(2)雖然沒有跨行業(yè)的稅負(fù)情況的比較,但“印尼、巴西、新西蘭等林業(yè)發(fā)達(dá)國家為鼓勵人工造林,稅率僅為2%-5%”(陳萬吉,2000)。兩相比較,必須得承認(rèn)中國對林業(yè)的稅費是真的太重了。(3)通過下文第四部分的分析,我們可以看到發(fā)展林業(yè)的正的外部效應(yīng),林業(yè)理應(yīng)享受更優(yōu)惠的稅率來補(bǔ)償其正的外部效應(yīng)。
姑且不論對林農(nóng)收人和對消費者福利的影響(高稅費相當(dāng)于供給方抬高價格供給曲線上移,同正常稅費情況下相比,消費者將不再消費或少消費,從而消費者剩余減少),僅是從征收稅費的角度來看現(xiàn)有的稅費政策也是不足取的。這么重的稅費讓生產(chǎn)者無利可圖,最終只能是稅基的不斷萎縮,形同殺雞取卵、飲鴆止渴。
高稅費瓦解了稅費的合理性,造成了逃避稅費的“黑材”的盛行。林農(nóng)私砍林木,私商、私販雇傭人員甚至是刑滿釋放人員組織運輸,在遭到檢查時甚至揚言要么放行要么見“紅”。一些正式機(jī)構(gòu)也卷入進(jìn)來。“鐵路部門為了營利,以‘外人不得進(jìn)入貨場’為借口,大肆非法經(jīng)營木材”;“貨場還以加強(qiáng)場內(nèi)治安管理為由,成立保安組織,對那些來路不明的木材,每立方米木材收取50元手續(xù)費,將其保護(hù)起來,誰也奈何不得”;“駐地部隊非法經(jīng)營木材。一些駐地部隊以‘保密’或.‘軍事要地’為理由,利用保密火車車廂和卡車大量非法收購木材;利用保密倉庫貯存木材;在營區(qū)設(shè)立木材加工廠(點),非法加工木材”,此外還有造紙廠和以木材為原料的輕工企業(yè)也在非法經(jīng)營木材(劉明彥,1993)。
“為了逃避沉重的稅費負(fù)擔(dān),木材經(jīng)銷商們有各種復(fù)雜的‘經(jīng)營技巧’,一是在檢尺上作手腳,‘小頭出,大頭進(jìn)’,每車能少檢尺20%—50%;二是壓低收購價……;三是經(jīng)營偷砍偷運的黑材,經(jīng)營黑材可以逃掉300—400元的稅費,也就是獲得每立方米300—400元的利潤,暴利極大地鼓勵了偷砍偷運木材的行為……;四是木材裝載超方”(湖南林業(yè)稅費調(diào)查組,1999)。根據(jù)中國木材市場供需研究課題組(1999)的研究,統(tǒng)計外木材產(chǎn)量也就是黑材能占到統(tǒng)計內(nèi)產(chǎn)量的35%左右。
(二)林業(yè)高稅費的原因
有必要首先交代一下財政狀況這個大背景。“縣域經(jīng)濟(jì),尤其是林區(qū)、山區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)大多沒有找到高含金量的經(jīng)濟(jì)增長點,也就是含利、含稅容量較高的經(jīng)濟(jì)增長點和產(chǎn)業(yè)增長帶,搞來搞去,還脫離不了林業(yè)圈,對林業(yè)依賴性過大,在(林區(qū))縣財政中,林業(yè)是三分天下有其一,有的縣甚至更多。”同時,地方財政尤其是縣級財政年年吃緊、人不敷出,在此險惡的境況下,“各級、各部門把稅費征收作為主要的政績指標(biāo),稅費征收任務(wù)作為第一任務(wù),其涵義已延伸為保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定,上升到政治任務(wù)的高度,在這種硬性任務(wù)驅(qū)使和政績指標(biāo)評價體系下,各級、各部門只好千方百計,甚至不惜使用各種手段(合理與不合理的、合法與不合法的)來完成征收任務(wù)”(王光等,2000)。
種種不規(guī)范的稅費征收也就不難理解:(1)遠(yuǎn)高于市場價格的計稅計費價格。“縣財政部門根據(jù)年財政上繳任務(wù)確定林業(yè)部門的稅收任務(wù),然后,用確定的年木材采伐量去除林業(yè)稅收任務(wù)指標(biāo),確定初步的每立方米大約需要承擔(dān)的稅收任務(wù),最后再在不同樹種和材種之間進(jìn)行微調(diào),(套用規(guī)定的稅率),計稅價就制定出來了,計費基價的制定過程也大致如此”(湖南林業(yè)稅費調(diào)查組,1999)。在木材價格持續(xù)疲弱的情況下,實際稅費過重的問題更加突出。(2)“農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、增值稅、‘一金兩費’等大多提前到收購環(huán)節(jié)以致采伐環(huán)節(jié)征收,占用經(jīng)營單位資金,增加財務(wù)費用,有的地方甚至由林農(nóng)貸款交納稅費后方可辦理采伐許可證。對所得稅應(yīng)有所得方能征收,但提前到收購或銷售環(huán)節(jié)定額征收”(湖南林業(yè)稅費調(diào)查組,1999)。(3)農(nóng)林特產(chǎn)稅雙重征收。根據(jù)1994年《國務(wù)院關(guān)于對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定》,“在中華人民共和國境內(nèi)生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的單位和個人,為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅的納稅義務(wù)人”,這說明經(jīng)營而非生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的單位和個人不必交納農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,但實際上農(nóng)林特產(chǎn)稅在生產(chǎn)、收購兩個環(huán)節(jié)對買、賣雙方同時征收,造成了雙重征稅。“據(jù)了解,這是在國家取消產(chǎn)品稅后地方政府為了保持稅改前后稅負(fù)水平基本不變而出臺的措施,即將其中的一道特產(chǎn)稅代替取消了的產(chǎn)品稅”(張春霞等,1997)。
一、中國的森林資源現(xiàn)狀
根據(jù)第五次森林資源清查(綠色時報,2000),1998年底中國有1.59億公頃的森林,占世界第5位,森林覆蓋率16.6%。同上次清查結(jié)果(1993年)相比,森林面積增加了1370萬公頃。森林蓄積113億立方米,占世界第7位,同上次清查結(jié)果相比,增加了6億立方米。
考慮到1990-1995全世界森林面積減少了1.6%,發(fā)展中國家的森林面積減少了3.3%(世界林業(yè)狀況,1999),中國森林面積和蓄積的雙增長可以說是很難得的。然而,從其他角度看,中國的森林資源現(xiàn)狀難以令人樂觀。
1.人均占有水平。中國人口高達(dá)13億,人均森林面積和蓄積都很低,同世界平均水平的差距甚至比在人均耕地、人均水資源上的差距還要大。中國人均耕地是世界平均水平的1/3,人均水資源是世界平均水平的1/5,而人均森林蓄積只有世界平均水平的12%。
2.單位面積蓄積。中國每公頃森林的蓄積僅有71立方米,是世界平均水平的62%。更令人擔(dān)憂的是,同上次清查結(jié)果相比,中國的單位面積蓄積還在降低。單位面積蓄積低主要說明我國林地在管理、技術(shù)和激勵制度上還有很大的欠缺,從而導(dǎo)致林地的生產(chǎn)能力不高。
3.成(過)熟林的比重。成(過)熟林現(xiàn)僅占用材林的25.6%,同上次清查結(jié)果相比,在面積上減少了17.2萬公頃,在蓄積上減少了1.6億立方米。而從1981年到1993年,成過熟林的蓄積從38.5億降低到26.2億立方米(侯元兆,1995)。作為一個驚人的個案,黑龍江的成過熟林蓄積從1949年的6.86億立方米降低到到1996年的72.5萬立方米,損失了99%(孔繁文,1998)。成過熟林的快速減少造成樹齡結(jié)構(gòu)不合理,這表現(xiàn)在(1)幼、中齡林占了用材林的74.4%,占了所有森林的71.1%;(2)人工林的比例過大,達(dá)到29%。大規(guī)模的人工林一方面當(dāng)然反映了我們造林的決心和力度,但它每公頃的蓄積僅有22立方米(農(nóng)民日報,2000),在環(huán)境保護(hù)上的作用也遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如天然林;(3)郁閉度(樹冠的投影面積與林地面積之比)在0.2—0.3之間的林地占總面積的比重高達(dá)20.1%。因為成過熟林的采伐不能滿足對木材的需求,幼、中齡林的采伐面積和采伐蓄積就占到了總采伐面積和總采伐蓄積的78.5%和57.7%。然而幼、中齡林的單位面積蓄積僅有成過熟林的一半,出材率低,采伐幼、中齡林不僅導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效率下降,對森林后備資源的培育也構(gòu)成極大威脅。
4.宜林地利用率。中國的宜林地占國土面積的26.5%,覆蓋率是16.6%,只有60%的宜林地得到了利用,而美國、德國、日本、芬蘭、韓國等國家的利用率高達(dá)90%。宜林地沒有充分利用,并不是因為其他生產(chǎn)要素的制約,恰恰相反,中國農(nóng)村擁有數(shù)以億計的剩余勞動力。如果能將這兩種資源予以整合,那將釋放出巨大的生產(chǎn)力。
無疑,中國已經(jīng)部分扭轉(zhuǎn)了森林資源下降的趨勢,但只有認(rèn)真對待出現(xiàn)的問題才能取得更進(jìn)一步的成就。與世界銀行“樂觀”的態(tài)度不同(世界銀行OED,2001),本報告對中國森林資源現(xiàn)狀持謹(jǐn)慎的悲觀態(tài)度。
我國森林資源的這種狀況是如何造成的?本文認(rèn)為可以從3個方面進(jìn)行分析。第一,伴隨著工業(yè)化的啟動和人口的激增,對于木材的需求大幅上升,森林資源面臨巨大的采伐壓力。最突出的例子就是1958年的大煉鋼鐵。第二,和農(nóng)產(chǎn)品一樣,木材價格在80年代中期以前被定得太低(從價格放開后翻了一番就可見一斑),這不僅刺激了需求,也限制了供給。第三,產(chǎn)權(quán)、稅費等制度因素制約了木材供給的增長,具體表現(xiàn)就是林地資源沒有得到充分、有效的運用。如前所述,宜林地利用率和單位面積蓄積都很低。
在木材價格放開后,有兩種方法可以解決森林資源匱乏這個難題:增加供給或限制需求,前者比后者優(yōu)先,只有在供給很難增加的情況下才可以限制需求。要想增加森林資源的供給,有幾種方案可以選擇。一是通過道德教化,提高人們對森林的價值的認(rèn)識,使他們自愿地、無償?shù)貐⒓又矘湓炝郑灰皇峭ㄟ^強(qiáng)制,硬性將植樹規(guī)定為法定義務(wù),以不履行義務(wù)所導(dǎo)致的懲罰作為威懾機(jī)制迫使人們參加植樹造林。這兩種方案在一定程度上都能起作用,但道德教化需要在宣傳上付出相當(dāng)?shù)某杀,短期來看效果也不顯著,而硬性規(guī)定的執(zhí)行成本也很高,監(jiān)督力度一有下降,觸犯行為就大量增加。在實施上,由于人口密集區(qū)和林區(qū)在地理位置上往往相距甚遠(yuǎn),這兩種方案都不可避免地以“搞運動”的方式來推行,只強(qiáng)調(diào)且只能強(qiáng)調(diào)植樹,植上的樹如何管護(hù)則不在考慮之列,最后大多因為缺乏管護(hù)而成活率低或林分質(zhì)量差。第三種方案是通過提供經(jīng)濟(jì)激勵,促使人們出于自身利益的考慮來增加森林資源供給。它和硬性規(guī)定相比是自發(fā)的,從而是可持續(xù)的;它和道德教化相比是物質(zhì)層次的,只需要提供刺激的信號,不需要費時費力的改變行為主體的行為模式。當(dāng)然,對經(jīng)濟(jì)利益的追求必須限定在某個范圍,這也需要成本,但它承認(rèn)合理的回報而只懲罰過于貪婪的行為,同只號召付出不給予回報的硬性規(guī)定相比,被觸犯的幾率和相應(yīng)的執(zhí)行成本都要小得多。
下文結(jié)構(gòu):第二部分在對產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上考察發(fā)展林業(yè)所需具備的產(chǎn)權(quán)狀況;第三部分測算營林項目的內(nèi)部收益率以衡量營林項目的盈利性和木材高稅費的影響,提出減輕稅費的方案;最后一部分描述發(fā)展商品林業(yè)在環(huán)境意義上和社會意義上的正的外部性或貢獻(xiàn)。
二、森林的產(chǎn)權(quán)安排
(一)理論回顧和分析框架
關(guān)于產(chǎn)權(quán)的定義,Pejovich(1990)認(rèn)為產(chǎn)權(quán)界定了人與人之間的關(guān)系,確立了針對稀缺資源的行為規(guī)范。具體地說,產(chǎn)權(quán)決定了收益和損失的承擔(dān)者,避免了資源使用過程中的沖突(AlchianandDemsetz,1973;SeitzandHadley,1975)。
諾斯在《西方世界的興起》中描述了產(chǎn)權(quán)的重要性,在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)傳入中國后,“產(chǎn)權(quán)”和“保護(hù)產(chǎn)權(quán)”的出現(xiàn)頻率極高,但對于產(chǎn)權(quán)發(fā)揮作用所需要的條件或理想的產(chǎn)權(quán)狀況,產(chǎn)權(quán)狀況不理想的原因、后果和救濟(jì)辦法,不同歷史情境、地區(qū)、行業(yè)的產(chǎn)權(quán)特點等問題而進(jìn)行的細(xì)致深入的討論在國內(nèi)還不多見,本文也只是初步的嘗試,希望能拋磚引玉,在上述問題上加強(qiáng)認(rèn)識。
本文認(rèn)為,理想的產(chǎn)權(quán)狀況在內(nèi)容層面上要求產(chǎn)權(quán)是“排他的”和“可轉(zhuǎn)讓的”。Randall(1975),Bromley(1989)和FederandFeeny(1991)認(rèn)為“完整的產(chǎn)權(quán)”意味著產(chǎn)權(quán)是“comprehensive,exclusive(排他的)andtransfer-able(可轉(zhuǎn)讓的)”。根據(jù)他們的解釋,本文理解comprehensive和exclusive意思相近,都指產(chǎn)權(quán)得到良好的保護(hù),避免他人的掠奪和侵蝕,故同一視之。
“可轉(zhuǎn)讓的”產(chǎn)權(quán)意味著在自愿的基礎(chǔ)上所有者可以調(diào)整財產(chǎn)結(jié)構(gòu),通過出售財產(chǎn)獲得資金以解決支付問題,而購買者可以憑借自身的優(yōu)勢更好地使用受讓的財產(chǎn),提高資源的配置效率。“排他的”產(chǎn)權(quán)意味著“定分止?fàn)?rdquo;,人們不能靠掠奪致富,要致富必須放棄機(jī)會主義從事生產(chǎn)性的活動,而擁有財富的人也就可以安下心來繼續(xù)創(chuàng)造財富?梢钥闯,排他性是產(chǎn)權(quán)的靈魂,是最基本的一項分配制度,它標(biāo)示了產(chǎn)權(quán)對于財富創(chuàng)造和生產(chǎn)發(fā)展的重要性。但在真實世界里,產(chǎn)權(quán)有時是不排他的,理想的產(chǎn)權(quán)狀況也就不能滿足:(1)所有權(quán)和使用權(quán)的分離。兩權(quán)分離讓所有者同管理者分擔(dān)風(fēng)險和收益,造成產(chǎn)權(quán)的非排他。這種分離能發(fā)揮雙方的優(yōu)勢,但也導(dǎo)致了交易成本的出現(xiàn),其中最大問題就是代理人的激勵問題。(2)外部性的存在。外部性意味著財產(chǎn)的所有者不承擔(dān)因使用財產(chǎn)而導(dǎo)致的全部成本或收益,一般分為兩種情況,一是承擔(dān)全部成本但不享受全部收益,比如森林維護(hù)的成本由個體承擔(dān)但環(huán)境的改善則由所有人分享,這時因為產(chǎn)權(quán)的收益是非排他的,如果沒有恰當(dāng)?shù)难a(bǔ)償,那所有者就會選擇少提供或不提供這種收益;一是承擔(dān)部分成本但享受全部收益,比如污染環(huán)境的工廠,這時使用財產(chǎn)的后果是非排他的,如果不予彌補(bǔ),那所有者就會選擇污染環(huán)境。要消除外部性,一個做法就是將外部效應(yīng)內(nèi)部化,即進(jìn)行補(bǔ)償或懲罰,但在實際中補(bǔ)償這種方式用得很少而經(jīng)常被各種管制所代替。其實管制的執(zhí)行也要消耗成本,可能比補(bǔ)償?shù)臄?shù)額還要高。(3)公有制下多個共同所有者的存在;同外部性相似,某個共同所有者使用財產(chǎn)的收益可能是全部由其個人享受,但其他人就享受不到或承擔(dān)損失,而在維護(hù)產(chǎn)權(quán)時,維護(hù)成本由個人承擔(dān),而維護(hù)收益集體享受。這種情況下,產(chǎn)權(quán)也是非排他的。
在執(zhí)行層面上,理想的產(chǎn)權(quán)狀況要求產(chǎn)權(quán)是“來源合法(即被廣泛認(rèn)可)”、“界定清晰”和“嚴(yán)格保護(hù)”。產(chǎn)權(quán)的來源問題很少為人所關(guān)注,但本文認(rèn)為中國林業(yè)的經(jīng)驗表明這個問題對于集體所有的財產(chǎn)而言是極端重要的,這是因為現(xiàn)在集體所有的財產(chǎn)是在新中國建立后通過政府分配的,并不是集體積累的,也不是在市場上通過經(jīng)濟(jì)手段購買的。這些財產(chǎn)現(xiàn)在名義上是屬于集體的,但政府或其相關(guān)部門對這些財產(chǎn)有沒有所有權(quán)(這不同于政府一般意義上的征稅)?界定不清晰的產(chǎn)權(quán)相當(dāng)于沒有產(chǎn)權(quán),就不動產(chǎn)來看,就財產(chǎn)的地理位置、邊界和歷史變更的完整記錄是非常重要的。得不到保護(hù)的產(chǎn)權(quán)也相當(dāng)于沒有產(chǎn)權(quán),而保護(hù)產(chǎn)權(quán)是廣義上的政府(包括法院)的首要職責(zé),這一點怎么強(qiáng)調(diào)都不過分。但與之相隨的一個問題是,如何保證政府的權(quán)力不被濫用、不被用來侵犯產(chǎn)權(quán)?與個人對他人產(chǎn)權(quán)的侵犯相比,來自政府的侵犯危害更大,更難制止。政府侵犯產(chǎn)權(quán)一般是出于兩個目的,一是國有企業(yè)的存在造成作為整體的政府和作為個體的官員都同國有企業(yè)在利益上緊密相關(guān),為了維護(hù)國有企業(yè)的也就是他們自己的利益政府會侵犯其他個體的產(chǎn)權(quán),即所有制歧視;一是為了維持或者擴(kuò)大政府的支出而征收過高的稅費,這也是對個人財產(chǎn)的侵犯。
(二)新中國建立后的森林最終所有者
上文提出,產(chǎn)權(quán)的來源必須得到廣泛的認(rèn)可,尤其是政府的認(rèn)可,但從下面的引文可以看出,林業(yè)部門作為政府的分支機(jī)構(gòu)對于森林的集體所有制是不認(rèn)可的。這是第三部分要討論的木材高稅費的一個根源(中國現(xiàn)在稅、地租、利潤不分,都體現(xiàn)為稅費。林業(yè)部門對森林的集體所有制的不認(rèn)可在利益分配上的體現(xiàn)就是對木材征收高額的部門收費,這種收費一部分是基于所有權(quán)的地租和利潤,一部分是基于提供公共管理而征收的稅)。這是新中國建立這個特殊的歷史情境所導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)上的困境。如在森林的最終所有者這個問題不予明確,那集體所有制就形同虛設(shè),在這種不理想的產(chǎn)權(quán)狀況下謀求林業(yè)快速發(fā)展無異緣木求魚。
“湖南森林絕大部分屬于集體所有,而集體所有的森林并不是自古以來就是勞動者集體創(chuàng)造的,而是土地改革時期,國家政權(quán)的力量把農(nóng)民的森林集中,或從地主階層手中沒收來分給集體的。森林與農(nóng)地一樣,實行組、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級所有,這樣一來,廣大林農(nóng)以集體所有的形式無償?shù)玫搅松?hellip;…在我國計劃經(jīng)濟(jì)時代,國家調(diào)運集體林區(qū)林農(nóng)生產(chǎn)的木材只付采運勞動工資和極低的山價款(山價款主要留在村、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)使用),而把恢復(fù)森林的費用(也就是今天的‘育林費’)留在林業(yè)部門控制使用。因此,長期以來,集體林區(qū)形成了林業(yè)部門全面控制森林采伐、木材流通和森林資源培育的局面。林農(nóng)在其中僅起到提供勞動力的作用,而且林農(nóng)得到了應(yīng)得的勞動報酬,也就沒有什么可說的了,更何況我國不折不扣地實行按勞分配政策,憑借所有權(quán)參與分配不符合當(dāng)時的分配原則。到了改革開放時期,由于受農(nóng)田包干到戶的影響,一些地區(qū)(如懷化地區(qū))把森林分戶經(jīng)營,而且一包就是幾十年。森林權(quán)屬發(fā)生了變化,農(nóng)民雖然各家各戶都分到了森林,但森林采伐與培育仍然在很大程度上受到林業(yè)部門的控制。為什么?道理很簡單,一方面林農(nóng)分到的森林原本也不是他的投入所得;另一方面,林農(nóng)怕政策變,在經(jīng)營森林資源時容易產(chǎn)生短期利益的行為,在林區(qū)形成大規(guī)模亂砍濫伐就不可避免,至少在短期內(nèi)不可能自動平息,從而破壞生態(tài)環(huán)境,這樣一來,即使分到戶的森林,林農(nóng)在內(nèi)心深處也不認(rèn)為森林真正是他們的;林業(yè)部門更是認(rèn)為林農(nóng)不應(yīng)對森林擁有全部的所有權(quán),因為其中包含有林業(yè)部門控制使用的育林費的投入和森林保護(hù)管理的成果。可能有人會問,投入的‘育林費’從何而來?當(dāng)然,從源頭上分析是來源于解放以前的森林(有可能是天然林,也有可能是人工林),但絕不是現(xiàn)代林農(nóng)創(chuàng)造的”(湖南林業(yè)稅費調(diào)查組,2000)。
(三)產(chǎn)權(quán)的變更和保護(hù)
農(nóng)村集體森林產(chǎn)權(quán)狀況不僅是“先天不足”,在“后天”上也是歷經(jīng)變更,在20世紀(jì)50-70年代經(jīng)歷了分林到戶和集體化。這些產(chǎn)權(quán)變更不僅極為劇烈,而且都很倉促,沒有留下詳細(xì)的記錄,從而導(dǎo)致日后的大量糾紛。作為對比,德國的每塊森林都有著長達(dá)300多年的記錄,對于森林的地理位置、邊界、歷史變更都記載得非常詳盡(許再榮,2001)。
1981年,中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于保護(hù)森林發(fā)展林業(yè)若干問題的決定》,提出了“穩(wěn)定山林權(quán),劃定自留山,確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”的林業(yè)政策,簡稱“林業(yè)三定”。這項政策不僅解決了大量的糾紛,同時也通過劃定自留山和引入承包制調(diào)動了廣大林農(nóng)的生產(chǎn)積極性。在此以后產(chǎn)權(quán)狀況的穩(wěn)定性得到了極大的提高,但也有一些小的問題。90年代出現(xiàn)了對于荒山、荒地等“四荒”的拍賣,有些原先分給林農(nóng)的自留山、責(zé)任山又重新被收回作為“四荒”拍賣;在“林業(yè)三定”之后,福建采取的是“分股不分山,分利不分林”,仍然采取集體經(jīng)營,這種方式在發(fā)揮了積極的歷史作用后,現(xiàn)在已呈現(xiàn)出較明顯的弊端,在三明已開始出現(xiàn)拍賣有林地的試點,如經(jīng)推廣也將導(dǎo)致對產(chǎn)權(quán)狀況的變更;1995年以后,林業(yè)部提出了林業(yè)分業(yè)經(jīng)營的思路,要將一部分森林劃為生態(tài)林或公益林,原來的森林所有者對生態(tài)林將失去砍伐至少失去皆伐的權(quán)利,這也是對產(chǎn)權(quán)狀況的大調(diào)整。
上文提出,理想的產(chǎn)權(quán)狀況在執(zhí)行層面上不僅要求“來源合法”,還要求“界定清晰”和“嚴(yán)格保護(hù)”。在“林業(yè)三定”之后,“界定清晰”這一條已經(jīng)得到了極大的改進(jìn),但在“嚴(yán)格保護(hù)”這一點上還有很多工作要做。本文認(rèn)為,有兩條基本原則可以避免產(chǎn)權(quán)的變更甚至頻繁變更的負(fù)面影響:“自愿性”和“有償性”。其中“有償性”最為緊要,不可違背,而且必須充分補(bǔ)償,具體可參見“外部性與林業(yè)分類經(jīng)營”部分的討論。產(chǎn)權(quán)變更并不可怕,甚至非自愿的產(chǎn)權(quán)變更在特殊情況下也可以允許,但前提是一切變更都要對原所有者進(jìn)行充分的補(bǔ)償,否則就是對產(chǎn)權(quán)的侵犯。
(四)林地所有權(quán)和使用權(quán)的分離
兩權(quán)分離體現(xiàn)的是一種契約安排,具體的契約內(nèi)容決定著契約對于資源配置的作用。在森林最終所有者的問題解決后,兩權(quán)分離這種契約在內(nèi)容上首先要明確誰可以獲得使用權(quán),在多人競爭的情況下依據(jù)什么原則來選擇?在私人產(chǎn)權(quán)的情況下,這些問題的答案似乎不言自明,但在現(xiàn)今的中國,這些問題仍有討論的必要。
“林業(yè)三定”之后,各地都劃分了“自留山”和“責(zé)任山”,在分配時采了“封閉、免費、平均主義”的模式。“封閉”指的是分配局限在集體內(nèi)部,“平均主義”指的是按人口或勞動力均分。這種模式有3個缺陷。一個是林地的碎片化,“一山多戶,一戶多山”的現(xiàn)象很普遍。因為分配是免費的,沒有人會自愿放棄分的權(quán)利,人口基數(shù)就大,平均分起來當(dāng)然規(guī)模很小。“休寧縣迥溪鄉(xiāng)有一戶3口之家,分到10多塊山,面積最大的一塊3畝左右,最小的不到半畝,最遠(yuǎn)的有二三十里。如此零星分散的小規(guī)模經(jīng)營對造林、采伐和管理造成了許多困難。”(安徽省徽州行署林業(yè)局,1987)另一個缺陷就是資源得不到最佳配置。因為分配是封閉的,外部力量就不容易進(jìn)入,碎片化也使得內(nèi)部整合很難,有人整天忙著第二、第三產(chǎn)業(yè)但仍分到林地,有人精于種樹卻沒有更多的林地,生產(chǎn)優(yōu)勢得不到發(fā)揮。還有一個缺陷是隨著人口的增長不斷面臨著重新分配的壓力,保證每個人都能分到,這對需要長期投人的林業(yè)來說破壞性很大。
90年代,四荒(荒山、荒地、荒灘、荒溝)使用權(quán)拍賣為土地的分配模式的改革提供了一個市場化的思路。它首先是有償?shù),競爭性的,出價高者得,可以把土地分給最會利用它的使用者。既然是有償?shù),競爭性的,封閉就沒有必要了,碎片化現(xiàn)象也就不復(fù)存在。使用者出了錢,就需要以明確的契約化方式劃清彼此權(quán)利責(zé)任,所有者不能隨意改變契約,也就不能重新分配。
四荒的拍賣僅是市場化改革的開始,是增量改革,畢竟荒地不比有林地,價值不是十分大,改革的難度小。隨著改革的深入,增量改革要過渡到存量改革,福建省三明市邁出了第一步,開始拍賣有林地,包括了林地和林木。但在實際調(diào)查時發(fā)現(xiàn),有的村子拍賣的競爭性不強(qiáng),仍然是內(nèi)部封閉的。他們的理由是既然林子是村里的,就要優(yōu)先賣給村里人,肥水不流外人田。但實際上是肥水流到了少數(shù)人的田。林子是村里的,村里得到的是土地使用和林木的價格,只要拍賣是公開、公平的,上述價格也就是合理的,所有者根本就不吃虧。像現(xiàn)在這樣,沒有買到林子的群眾就會有意見。
兩權(quán)分離的契約中除了使用權(quán)的分配方式外還有一個很重要的內(nèi)容是契約的期限。使用者為了能最大程度地提高產(chǎn)出就需要進(jìn)行投資,這些投資經(jīng)常是難以在短時間內(nèi)收回或轉(zhuǎn)讓的,也就是“沉沒資本”。在集體產(chǎn)權(quán)的情況下,集體一般將這種投資的任務(wù)轉(zhuǎn)嫁到了使用者的頭上,以林業(yè)為例,林地改造、樹種優(yōu)選等方面的投資一般要由使用者來做出。這時就需要足夠長的契約期限以鼓勵使用者進(jìn)行投資。根據(jù)加拿大的經(jīng)驗,使用期限在等于兩個輪伐期時比較好,而杉樹等的一個輪伐期就是20年,速生桉樹一個輪伐期也需要6—7年。
在中國特殊國情的制約下,契約期限的長期性帶來了一個額外的問題,那就是集體所有者或村委會的帳務(wù)公開問題。如果村委會的人在其任期內(nèi)將全部林地都拍賣了,而且期限很長,價格也很高,但資金的使用并不為村民控制,那村民們什么也沒得到,反而在相當(dāng)長時間內(nèi)失去對林地的使用權(quán)。面對這種情況,似乎可以采取限制使用期限的長度或規(guī)定某一任期內(nèi)村委會分配土地所占的比例上限。但這些規(guī)定有違村民自治的宗旨,而且不是在解決問題而是在逃避。
利益的分配模式也是兩權(quán)分離契約中的關(guān)鍵內(nèi)容,主要有分成契約和固定租金契約(承包制)兩種形式。傳統(tǒng)的觀點是分成契約無效率,但張五常在《佃農(nóng)理論》中證明“只要合約安排本身是私人產(chǎn)權(quán)的不同表現(xiàn)形式,不同的合約安排并不意味著資源使用的不同效率”。他進(jìn)一步分析道,人們之所以選擇分成契約是為了分擔(dān)產(chǎn)出波動的風(fēng)險,盡管分成契約的交易成本比固定租金契約的要高;固定租金契約的優(yōu)勢在于交易成本低,但使用者承擔(dān)了較高的風(fēng)險。但在當(dāng)今中國,承包制明顯比分成契約更受歡迎,具體原因值得深入研究。以林業(yè)三定后的自留山和責(zé)任山為例,二者的區(qū)別在于責(zé)任山有承包期的限制,不像自留山“長期使用”(實際上是永久使用),而且責(zé)任山的收益是比例分成。在林農(nóng)看來,責(zé)任山是“集體的”、“靠不住的”、“利益少的”,而在投資、管理上不積極(劉家順,1999)。像“四荒”和有林地的拍賣采取的也是固定租金契約。
(五)產(chǎn)權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性與活立木市場
盡管可轉(zhuǎn)讓性對于任何產(chǎn)權(quán)來講都是非常重要的,但對于林業(yè)它可能尤其重要,這是由林業(yè)的兩個特點決定的。一是林業(yè)投資周期長,面臨著資金、市場、自然災(zāi)害、政策、戰(zhàn)爭等各種各樣的風(fēng)險。如果能有個市場,在這里人們可以隨時買賣砍伐之前的活樹(即活立木或青山,交易的是林木所有權(quán)和林地使用權(quán)),從賣者角度看,可以提前收回投資,大大縮短投資周期、降低風(fēng)險。一是林業(yè)的經(jīng)營具有規(guī)模遞增效應(yīng)。如果森林的產(chǎn)權(quán)可以靈活轉(zhuǎn)讓,從買者角度看,他們可以發(fā)揮資金、技術(shù)優(yōu)勢,擴(kuò)大規(guī)模,實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì),降低生產(chǎn)成本。比如福建永林集團(tuán)兩年內(nèi)買了1.33萬公頃森林,買的時候首要的原則就是和原有森林填平補(bǔ)齊,主要買原有森林邊上的、原有森林之間的,這樣總的科研、管護(hù)、砍伐成本沒增加多少,而平均成本降低了。
盡管活立木市場的意義很大,但發(fā)展并不快。直到90年代才有幾個省份出臺了規(guī)范性文件。福建省人大1997年通過了《福建省森林資源轉(zhuǎn)讓條例》,這是關(guān)于活立木市場的第一個地方性法規(guī)。發(fā)展緩慢的原因主要是林業(yè)缺乏吸引力,體現(xiàn)在活立木市場上就是賣的多,買的少,價格低,是買方市場。而少量的買家也大都是國有林場或木材加工企業(yè),有特殊的資源而有動力買活立木。比如福建永林集團(tuán),它的林場在稅收上比集體林待遇好得多,買到活立木后就能賺那個稅收差。
除了通過產(chǎn)權(quán)改革、減輕稅費等措施提高林業(yè)的吸引力,活立木市場的發(fā)展還有賴于有效的活立木價格確定機(jī)制。一片森林,由于土地肥沃程度、坡度、距道路遠(yuǎn)近、向陽與否、樹種、樹齡、郁閉度、樹的長勢而在價值上有很大不同,要求一套復(fù)雜的程序和豐富的經(jīng)驗,需要專業(yè)化的中介機(jī)構(gòu),但現(xiàn)在這種機(jī)構(gòu)太少,福建省僅有一家取得從業(yè)資格,中介機(jī)構(gòu)間缺乏競爭,從而可能被操縱。
(六)外部性與森林分類經(jīng)營
理論上,生態(tài)價值是公共產(chǎn)品,應(yīng)該由政府來提供;而商業(yè)價值是私人物品,應(yīng)該由市場來調(diào)節(jié),但森林同時具有生態(tài)和商業(yè)價值,如何既保護(hù)森林所有者的產(chǎn)權(quán)又維護(hù)公眾的利益就成為一個相當(dāng)棘手的問題,這是因為兩類價值雖然在樹木生長過程中是統(tǒng)一的、和諧的,但在能不能砍伐這個問題上兩類價值是截然對立的。如果允許砍伐,生態(tài)價值就不能保證;如果不允許砍伐,商業(yè)價值就實現(xiàn)不了。一個解決方案就是對森林實行分類經(jīng)營,根據(jù)林地的特點和主導(dǎo)價值而劃分為商品林和生態(tài)林,前者可以砍伐,由市場調(diào)節(jié);后者不可以砍伐(盡管允許對環(huán)境破壞較小的選擇性的砍伐),相關(guān)費用由政府負(fù)擔(dān)。
1995年,中國林業(yè)部正式提出了“分類經(jīng)營”(吳學(xué)忠,1999),但迄今為止還沒有徹底實施,其中一個關(guān)鍵性的問題是對生態(tài)林所有者失去砍伐權(quán)利的補(bǔ)償。從量上看,需要確定單位面積生態(tài)林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和全國的補(bǔ)償總量;補(bǔ)償資金的來源即在各級政府間如何分?jǐn)傄残枰鞔_。
生態(tài)林補(bǔ)償還沒有全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),廣東省率先提出了每畝每年補(bǔ)助4元。這些錢足以支持生態(tài)林的管護(hù),但所有者因不能砍伐生態(tài)林而承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)不止此。梁星權(quán)(2000年)認(rèn)為補(bǔ)償達(dá)到42元才能彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)損失,本文的測算是36元,具體過程如下:1998年森林資源消耗3.7億立方米(《中國綠色時報》,2000),加工后能折合2.22億立方米,每公頃能攤到1.4立方米,每畝能攤到0.09立方米。商品材的價格大概是600元/立方米,但森林資源消耗中除了商品材(大約占總消耗的一半)還有燒材、農(nóng)戶自用材,其平均價格算作500元,其中采伐成本算作100元,則每立方米木材在砍伐之前的價值是400元。從而每畝生態(tài)林因不能砍伐而造成的經(jīng)濟(jì)損失是36元(400×0.09)。嚴(yán)格保護(hù)的生態(tài)林的補(bǔ)償要略高于這個數(shù)字,而一般性保護(hù)的生態(tài)林的補(bǔ)償要略低于這個數(shù)字,但二者不會相差很大,后者因為擇伐而獲得的收入在扣除擇伐成本后所剩不多,補(bǔ)償數(shù)額的相應(yīng)減少也很小。
需要注意的是,對于生態(tài)林的補(bǔ)償在理論上還應(yīng)該包括生態(tài)效益的價格,而每畝每年36元僅是提供生態(tài)效應(yīng)的成本,同價格相差還很大。只有補(bǔ)償與價格相等時,生態(tài)效益的提供才能最大化。但價格很難測算,現(xiàn)有的數(shù)字有些偏大,比如北京市森林的生態(tài)貢獻(xiàn)被認(rèn)為有2120億元之多(周冰冰、李忠魁等,2000)。這樣巨大的生態(tài)效益價格是現(xiàn)在的財政能力完全承受不起的。
此外,商品林也有生態(tài)效益。從政府角度看,為了促進(jìn)生態(tài)效益的提供而需要向提供者給予一定補(bǔ)償。被補(bǔ)償?shù)闹黧w當(dāng)然是生態(tài)林,但商品林的貢獻(xiàn)也不能忽視,即使不補(bǔ)償也要在稅收等方面給予優(yōu)惠,更不能限制商品林商業(yè)價值的實現(xiàn)。如果能從商品林得到收益,所有者就會進(jìn)一步地投資,更多的森林才會出現(xiàn),也就能提供更多的生態(tài)價值。
現(xiàn)在先不考慮生態(tài)林和商品林的生態(tài)效益的價格,單就生態(tài)林所有者的直接經(jīng)濟(jì)損失(每畝每年36元)來看,全國的補(bǔ)償總量就已經(jīng)不小。林業(yè)局在進(jìn)行林業(yè)分類經(jīng)營的部署時將1.59億公頃森林中的30%劃為嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)林,另將30%的森林劃為—般性保護(hù)生態(tài)林。如果按照本文提出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來計算,占全部森林60%的生態(tài)林每年的補(bǔ)償總量將達(dá)515億元。這個數(shù)量顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出林業(yè)部門所能爭取到的財政撥款,林業(yè)部門采取的是維持生態(tài)林的比例但給予低價補(bǔ)償?shù)淖龇ǎ謽I(yè)局法規(guī)司司長陳根長(1999)提出“嚴(yán)格保護(hù)每畝每年補(bǔ)償10元”、“一般性保護(hù)每畝每年補(bǔ)償4元”,和本文計算的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相差極大。
本文認(rèn)為,過大的生態(tài)林規(guī)模意味著過重的補(bǔ)償負(fù)擔(dān),在生態(tài)林的劃分上要慎而又慎。如果只求數(shù)量而補(bǔ)償數(shù)額連經(jīng)濟(jì)損失都不能彌補(bǔ),那就是對所有者權(quán)益的侵犯,是對產(chǎn)權(quán)制度的又一次踐踏?紤]到林區(qū)、山區(qū)、貧困地區(qū)經(jīng)常重合,林區(qū)群眾的收入還不高,在生態(tài)林的劃分上就應(yīng)更加警惕。
(七)外部性和商品林的管制
林業(yè)分類經(jīng)營解決了生態(tài)林的外部性問題,但商品林的外部性還需要有專門的對策。一方面要通過減輕稅費等形式來鼓勵商品林的發(fā)展和外部性的提供,另一方面也需要對商品林的管理經(jīng)營采取一定的管制措施。盡管商品林不同于生態(tài)林,所處地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)不是很脆弱,允許砍伐,但如果發(fā)生大面積的拋荒或更改林地用途,對環(huán)境的破壞是顯而易見的。需要注意的是,管制的具體方式需要非常審慎的選擇,在達(dá)到管制目標(biāo)的方案中,選擇實施成本和社會成本最小的一個。
現(xiàn)在對于商品林實施的是非常嚴(yán)格的管制模式,除了限制改變林地用途,主要體現(xiàn)在采伐限額和壟斷收購。1987年中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)南方集體林區(qū)森林資源管理堅決制止亂砍濫伐的指示》。該文件要求“嚴(yán)格執(zhí)行年森林采伐限額制度”,“林區(qū)鄉(xiāng)村企業(yè)生產(chǎn)加工用材和群眾自用木材,都必須納入采伐限額”。文件還規(guī)定,“重點產(chǎn)材縣,由林業(yè)部門統(tǒng)一管理和進(jìn)山收購”,“不允許私人倒賣和販運木材”。
根據(jù)2000年頒布的《森林法實施條例》,采伐限額的制定依如下程序:“國家所有的森林和林木以國有林業(yè)企業(yè)事業(yè)單位、農(nóng)場、廠礦為單位,集體所有的森林和林木、個人所有的林木以縣為單位,制定年森林采伐限額,由省、自治區(qū)、直轄市人民政府林業(yè)主管部門匯總、平衡,經(jīng)本級人民政府審核后,報國務(wù)院批準(zhǔn);其中,重點林區(qū)的年森林采伐限額,由國務(wù)院林業(yè)主管部門審核后,報國務(wù)院批準(zhǔn)。國務(wù)院批準(zhǔn)的年森林采伐限額,每5年核定一次”。5年的時間本來就很長,而采伐限額上年剩余數(shù)額還不能轉(zhuǎn)到下一年,這就使得木材的供給相當(dāng)僵化,切斷了木材供給方和需求方的聯(lián)系,木材價格上漲時木材供給并不能相應(yīng)增加。因為銷售環(huán)節(jié)的林業(yè)部門一家收購政策造成壟斷,木材價格上漲但林業(yè)部門的收購價格未必上漲,供給方即林農(nóng)并不能從木材價格上漲受益,白白將市場讓給木材的替代品。
采伐限額的實施成本很高,連直徑5厘米以上的樹木的采伐都要編入限額。過于嚴(yán)格的管制都很難真正實施,采伐限額也不例外。“在全部林木采伐量中,有證采伐量占44%,無證采伐量占56%。多數(shù)省(區(qū)、市)仍在超限額采伐,其中少數(shù)省(區(qū))超采伐限額500萬立方米以上。東北、內(nèi)蒙古國有森工企業(yè)普遍超限額采伐”(中國林業(yè)年鑒,1998)。
采伐限額的社會成本也很高,這體現(xiàn)在限額配置過程中的浪費和采伐成本的提高上。“部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、尤其村一級在采伐計劃分配時簡單地采用按人頭分配的辦法,使一部分沒有可采伐資源的地方也安排了采伐計劃,個別地方憑人情分配,使沒有可伐資源的農(nóng)戶靠盜伐木材來充數(shù),有資源沒有計劃的也靠盜伐來增加采伐量”(程水根,1999)。“江西省吉安地區(qū)林業(yè)局將今年機(jī)動的林木采伐限額指標(biāo)2萬立方米撥給地區(qū)林業(yè)貿(mào)易公司。公司將這些采伐限額指標(biāo),以每立方米40元賣給林農(nóng)或木材販子。木材販子拿著采伐指標(biāo),合法進(jìn)入林區(qū)坐地收購或易地收購木材。安?h今年的采伐限額指標(biāo)9.32萬立方米,其中商品材2.7萬立方米,以每立方米100元賣給鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè),鄉(xiāng)政府將縣分配的采伐限額指標(biāo)賣給林農(nóng)或木材販子”(劉明彥,1993)。這種賣配額的方式可能是配額分配模式中最市場化、最符合效率的,但它將財富從生產(chǎn)廠商那里轉(zhuǎn)移到了擁有、分配配額的機(jī)構(gòu)、個人,增加了生產(chǎn)成本。
壟斷收購讓林農(nóng)處于非常不利的位置。“1994年森工企業(yè)經(jīng)營商品材5萬立方米,平均售價517元,其收購價平均196元,占銷售價的37.9%;而經(jīng)營成本平均84.1元,占銷售價的16.3%,森工企業(yè)的費用幾乎占收購價的一半,比林農(nóng)經(jīng)營20—30年實際收入71元每立方米還多13.1元,反差很大”(彭澤元,1999)。在這種情況下,林農(nóng)就不投資、不出力。同沒有采伐限額、壟斷收購的竹業(yè)相比,對比鮮明。
現(xiàn)有管制模式其成本如此之高,有沒有更好的管制模式呢?德國“聯(lián)邦和各州森林法規(guī)定,維護(hù)私有林所有者的權(quán)益,私有林主在不改變林地用途、符合法律規(guī)定的保護(hù)措施和保證及時更新的前提下,有自主經(jīng)營森林的充分權(quán)利,不受其他任何干預(yù)”(許再榮,2001)。本文認(rèn)為中國商品林業(yè)管制的重點應(yīng)放在保證及時更新上。有沒有及時更新容易監(jiān)督,實施成本低,對原所有者幾乎沒什么負(fù)面影響,給予了商品林經(jīng)營者以不同于生態(tài)林經(jīng)營的主動權(quán),但也保護(hù)了環(huán)境。
三、內(nèi)部收益率與稅費
商品林要吸引投資,解決產(chǎn)權(quán)問題還只是有了個好的基礎(chǔ),隨之而來的是要保證有一定競爭力的盈利率,沒有吸引人的盈利率,有關(guān)各方可能都沒有太多動力來解決產(chǎn)權(quán)問題。本文選擇了內(nèi)部收益率這個投資項目評價中經(jīng)常使用的指標(biāo)來考察營林項目的盈利率。
內(nèi)部收益率僅涵蓋經(jīng)濟(jì)方面的支出和收益,并不包括社會和環(huán)境效益。本文仍然選取這個指標(biāo)是出于兩個理由:一是林業(yè)環(huán)境效益的測算還剛開始,在理論和方法上還需完善以取得較一致的結(jié)果;一是環(huán)境效益可以通過減輕稅費的方式內(nèi)化到內(nèi)部收益率中去。
(一)造林項目內(nèi)部收益率和提高的途徑
關(guān)于造林項目內(nèi)部收益率的測算的論文很少。程紅(1998)宣稱世界銀行貸款的“國家造林項目”的內(nèi)部收益率高于16%,但沒有提供具體的數(shù)據(jù)。廣東省湛江市林業(yè)局1999年5月對61個桉樹U6無性系造林點的調(diào)查,造林項目的內(nèi)部收益率可以達(dá)到11.6%,具體數(shù)據(jù)如表2。
但我們經(jīng)過調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)同樣是速生桉樹,我們算出的內(nèi)部收益率卻要低得多。
在測算過程中有幾個問題需要說明。(1)木材價格具有波動性,如能獲得較長時期的歷史數(shù)據(jù)則可以計算出平均價格以消除價格波動對于贏利狀況的影響。但是這種系統(tǒng)的記錄很難得到,在各地區(qū)也相差較大。筆者曾同投資造林的外資公司聯(lián)系,但有的公司已不存在,聯(lián)系到的公司也婉言謝絕。故此處的價格數(shù)據(jù)是根據(jù)過去幾年的經(jīng)驗而取的較粗略的平均數(shù)。(2)本文主要討論的是商品林業(yè),這主要分布在南方,當(dāng)?shù)氐闹饕獦浞N是桉樹和馬尾松。限于時間和經(jīng)費,本文僅調(diào)查了廣東的桉樹造林項目的情況。(3)林地使用費用是否要計入成本?林地一般都是無償分給林農(nóng)的,盡管林地的使用費用可能體現(xiàn)在木材的稅費上,但沒有直接的成本支出。而且林地很難改作其他用途,不能通過機(jī)會成本來估算。本文的處理方法是在租用林地直接發(fā)生支出時林地的使用費用才被計入成本。
比較一下表2和表3,我們會發(fā)現(xiàn)兩者在樹種、輪伐期、木材價格、稅費比例上完全一樣,在出材量上很相似(表2是99立方米,表3是105立方米)。兩者在內(nèi)部收益率的巨大差異來源于在第1年的種植成本(4500,3000)、林地地租(0,225)、和砍伐采運成本(100,120)上的差別。如果表3的第1年的種植成本和表2(3000元)一樣,那內(nèi)部收益率就能達(dá)到4.4%;如果表3的砍伐采運成本和表2(100元每立方米)一樣,那內(nèi)部收益率就能達(dá)到4.7%。本文更愿意相信表3中的數(shù)據(jù)。
負(fù)的內(nèi)部收益率意味著與其投資造林還不如把錢放在銀行里,后者的回報更高。1年期固定存款的利息率是2%左右,而且?guī)缀鯖]有風(fēng)險。購買國債的話,回報率可以達(dá)到3%,而一般的商業(yè)項目內(nèi)部收益率要達(dá)到12%。商品林中固然有水果業(yè)等回報率更高的項目,但主體仍然是用材林,在負(fù)的內(nèi)部收益率的情況下要吸引市場資金就非常困難,貸款造林更是不劃算,即使政策性優(yōu)惠貸款也會人不敷出。
應(yīng)當(dāng)指出的是,表3是林業(yè)大戶的數(shù)據(jù),因為規(guī)模大而需要雇傭人手、租用林地,而一般的林農(nóng)用的是自己的地,近似免費,此外還有自身勞力投入,也不用花錢。自有林地和自身勞力就可以看作“軟成本”,與之相反的是資金投入等“硬成本”,如果收不回來就導(dǎo)致凈損失。“軟成本”是消極的,除了不用白不用的自有林地,自身勞力投入之所以被稱為“消極的”是因為它就像彩票一樣,花費不多(出的是自己的力氣,不要花錢,再說出的力氣也不是太多),但可能在未來政策和市場環(huán)境變好后轉(zhuǎn)化為一筆不小的收入,即使賺不到錢也就是白干了一回,沒有太大關(guān)系,投入者是在以一副可有可無、碰運氣的態(tài)度在投入。而“硬成本”是積極的,包括樹種更新、林地改造、施肥等,投入者對于前景有很強(qiáng)的正面預(yù)期。
在計算造林項目的盈利率時,對于表3中的林業(yè)大戶來一切成本都是“硬”的,但對于一般林農(nóng)來說,“軟成本”就可以從成本中去掉,從而計算出的盈利率就比表2中的高一些,造林還有一點賺頭。“軟成本”之所以可以去掉是因為在木材賣出后這些成本回收后就是“凈收入”,不用再分給別人了,回收一點就“賺”一點,等同于雇傭人手、租用林地時的利潤。
在當(dāng)前的環(huán)境下,造林對于一般林農(nóng)也就是微利,只需投入消極的“軟成本”,但投入積極的“硬成本”就不劃算了,所帶來的產(chǎn)量增加在扣除稅費后不足以彌補(bǔ)投入。湖南林業(yè)稅費調(diào)查組(1999)發(fā)現(xiàn)高投入、大規(guī)模商品林建設(shè)因盈利率低而在發(fā)展上受到很大影響,陳萬吉(2000認(rèn)為“在政策不具鼓勵性質(zhì)下,要吸收外商或私企做長期投資是相當(dāng)困難的”。“在農(nóng)村集體林的經(jīng)營中,絕大部分是以自然經(jīng)濟(jì)為特征,即依靠天然林、封山育林為主,沒有選擇優(yōu)良品種,沒有進(jìn)行工程造林,沒有進(jìn)行撫育間伐,管理非常粗放,基本上是一種‘天生天養(yǎng)’,放任自流的狀態(tài)”(李明風(fēng),1999)。
2.輪伐期:6年。
3.出材量:99立方米。
4.價格:每立方米木材300元。
5.砍伐、采運成本:每立方米100元。
6.稅費比例:總收入的40%(在南方集休林區(qū),這是比較低的,其他地區(qū)一般要達(dá)到50%)。
表3廣東省增城市桉樹項目內(nèi)部收益率
注:1.成本、收入、稅費等對應(yīng)的都是1公頃森林。
2.輪伐期:6年。
3.地租:225元每公頃每年(林業(yè)個體戶租來林地經(jīng)營,不像表2中是國有林地)。
4.出材量:105立方米。
5.價格:每立方米木材300元。
6.砍伐、采運成本:每立方米120元。
7.稅費比例:總收入的40%。
要建設(shè)高投入、大規(guī)模的商品林就需要在“硬”成本的前提下提高造林項目的內(nèi)部收益率。
表3的數(shù)據(jù)是林業(yè)大戶的,規(guī)模上也大不到哪里去,在管理上很簡單,從而管理費用等可以忽略,一旦上規(guī)模、上檔次,盡管市場開發(fā)和資源利用的效率會提高,但也會出現(xiàn)高額的管理費用和控制鏈條的延長,內(nèi)部收益率不會陡然增高。
要提高造林項目內(nèi)部收益率,唯一可行的辦法就是降低稅費比例。如果稅費比例能降低到15%,則表3的內(nèi)部收益率也能提高到15。5%,造林項目就有一定吸引力了。而15%正是外商在中國投資造林所享受的優(yōu)惠稅費比例(陳萬吉,2000),如果國內(nèi)企業(yè)投資造林也能享受這么低的稅費,林業(yè)就會擁有一個比較廣闊的發(fā)展空間。如果表3中的稅費比例能像印尼、巴西、新西蘭等國那樣降低到5%,內(nèi)部收益率就能提高到19。8%。
“我國林業(yè)稅制總體上講對國有林比較穩(wěn)定,對公有林(集體林)地方政府隨意巧立名目,搭車收費”(王永安等,1998)。表3中的稅費征收比例是相對于集體林來講的。集體林的稅費負(fù)擔(dān)的確很高,這基于3點理由:(1)林業(yè)稅費占到木材銷售價的50%甚至70%(湖南林業(yè)稅費調(diào)查組,1999;王光等,2000;彭澤元,1999)。盡管目前租、稅、利不分,在稅費中有一部分實際上是(集體林地的)地租和(國有企業(yè)的)利潤,但在扣除上述因素后稅費的比例仍然非常高,如上所示營林項目難以賺錢。(2)雖然沒有跨行業(yè)的稅負(fù)情況的比較,但“印尼、巴西、新西蘭等林業(yè)發(fā)達(dá)國家為鼓勵人工造林,稅率僅為2%-5%”(陳萬吉,2000)。兩相比較,必須得承認(rèn)中國對林業(yè)的稅費是真的太重了。(3)通過下文第四部分的分析,我們可以看到發(fā)展林業(yè)的正的外部效應(yīng),林業(yè)理應(yīng)享受更優(yōu)惠的稅率來補(bǔ)償其正的外部效應(yīng)。
姑且不論對林農(nóng)收人和對消費者福利的影響(高稅費相當(dāng)于供給方抬高價格供給曲線上移,同正常稅費情況下相比,消費者將不再消費或少消費,從而消費者剩余減少),僅是從征收稅費的角度來看現(xiàn)有的稅費政策也是不足取的。這么重的稅費讓生產(chǎn)者無利可圖,最終只能是稅基的不斷萎縮,形同殺雞取卵、飲鴆止渴。
高稅費瓦解了稅費的合理性,造成了逃避稅費的“黑材”的盛行。林農(nóng)私砍林木,私商、私販雇傭人員甚至是刑滿釋放人員組織運輸,在遭到檢查時甚至揚言要么放行要么見“紅”。一些正式機(jī)構(gòu)也卷入進(jìn)來。“鐵路部門為了營利,以‘外人不得進(jìn)入貨場’為借口,大肆非法經(jīng)營木材”;“貨場還以加強(qiáng)場內(nèi)治安管理為由,成立保安組織,對那些來路不明的木材,每立方米木材收取50元手續(xù)費,將其保護(hù)起來,誰也奈何不得”;“駐地部隊非法經(jīng)營木材。一些駐地部隊以‘保密’或.‘軍事要地’為理由,利用保密火車車廂和卡車大量非法收購木材;利用保密倉庫貯存木材;在營區(qū)設(shè)立木材加工廠(點),非法加工木材”,此外還有造紙廠和以木材為原料的輕工企業(yè)也在非法經(jīng)營木材(劉明彥,1993)。
“為了逃避沉重的稅費負(fù)擔(dān),木材經(jīng)銷商們有各種復(fù)雜的‘經(jīng)營技巧’,一是在檢尺上作手腳,‘小頭出,大頭進(jìn)’,每車能少檢尺20%—50%;二是壓低收購價……;三是經(jīng)營偷砍偷運的黑材,經(jīng)營黑材可以逃掉300—400元的稅費,也就是獲得每立方米300—400元的利潤,暴利極大地鼓勵了偷砍偷運木材的行為……;四是木材裝載超方”(湖南林業(yè)稅費調(diào)查組,1999)。根據(jù)中國木材市場供需研究課題組(1999)的研究,統(tǒng)計外木材產(chǎn)量也就是黑材能占到統(tǒng)計內(nèi)產(chǎn)量的35%左右。
(二)林業(yè)高稅費的原因
有必要首先交代一下財政狀況這個大背景。“縣域經(jīng)濟(jì),尤其是林區(qū)、山區(qū)的縣域經(jīng)濟(jì)大多沒有找到高含金量的經(jīng)濟(jì)增長點,也就是含利、含稅容量較高的經(jīng)濟(jì)增長點和產(chǎn)業(yè)增長帶,搞來搞去,還脫離不了林業(yè)圈,對林業(yè)依賴性過大,在(林區(qū))縣財政中,林業(yè)是三分天下有其一,有的縣甚至更多。”同時,地方財政尤其是縣級財政年年吃緊、人不敷出,在此險惡的境況下,“各級、各部門把稅費征收作為主要的政績指標(biāo),稅費征收任務(wù)作為第一任務(wù),其涵義已延伸為保工資、保運轉(zhuǎn)、保穩(wěn)定,上升到政治任務(wù)的高度,在這種硬性任務(wù)驅(qū)使和政績指標(biāo)評價體系下,各級、各部門只好千方百計,甚至不惜使用各種手段(合理與不合理的、合法與不合法的)來完成征收任務(wù)”(王光等,2000)。
種種不規(guī)范的稅費征收也就不難理解:(1)遠(yuǎn)高于市場價格的計稅計費價格。“縣財政部門根據(jù)年財政上繳任務(wù)確定林業(yè)部門的稅收任務(wù),然后,用確定的年木材采伐量去除林業(yè)稅收任務(wù)指標(biāo),確定初步的每立方米大約需要承擔(dān)的稅收任務(wù),最后再在不同樹種和材種之間進(jìn)行微調(diào),(套用規(guī)定的稅率),計稅價就制定出來了,計費基價的制定過程也大致如此”(湖南林業(yè)稅費調(diào)查組,1999)。在木材價格持續(xù)疲弱的情況下,實際稅費過重的問題更加突出。(2)“農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、增值稅、‘一金兩費’等大多提前到收購環(huán)節(jié)以致采伐環(huán)節(jié)征收,占用經(jīng)營單位資金,增加財務(wù)費用,有的地方甚至由林農(nóng)貸款交納稅費后方可辦理采伐許可證。對所得稅應(yīng)有所得方能征收,但提前到收購或銷售環(huán)節(jié)定額征收”(湖南林業(yè)稅費調(diào)查組,1999)。(3)農(nóng)林特產(chǎn)稅雙重征收。根據(jù)1994年《國務(wù)院關(guān)于對農(nóng)業(yè)特產(chǎn)收入征收農(nóng)業(yè)稅的規(guī)定》,“在中華人民共和國境內(nèi)生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的單位和個人,為農(nóng)業(yè)特產(chǎn)農(nóng)業(yè)稅的納稅義務(wù)人”,這說明經(jīng)營而非生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)品的單位和個人不必交納農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅,但實際上農(nóng)林特產(chǎn)稅在生產(chǎn)、收購兩個環(huán)節(jié)對買、賣雙方同時征收,造成了雙重征稅。“據(jù)了解,這是在國家取消產(chǎn)品稅后地方政府為了保持稅改前后稅負(fù)水平基本不變而出臺的措施,即將其中的一道特產(chǎn)稅代替取消了的產(chǎn)品稅”(張春霞等,1997)。