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長期以來人們關(guān)注的景區(qū)門票價格偏高，也不是指歡樂谷、杭州宋城、常州環(huán)球恐龍園一類純粹人工新建的主題公園，而是指以世界遺產(chǎn)、國家風(fēng)景名勝區(qū)與文保單位等公共資源為基礎(chǔ)的著名旅游景點(diǎn)，尤其是被視為最佳旅游景區(qū)的5A級景區(qū)。這些景區(qū)中，像故宮、長城、十三陵、頤和園、天壇和周口店北京猿人遺址等世界遺產(chǎn)景區(qū)的門票都在60元以下，在全國是極少數(shù)。近日，央視白巖松主持的《東方時空》披露，目前130家5A級景區(qū)中，門票低于60元的只有1/5，占22.3%，60元至100元的占31.5%，100元以上的以及高于200元的占46.2%。
此類以公共資源為基礎(chǔ)的百元以上的景區(qū)門票價格究竟高不高、是否合理?筆者認(rèn)為，判斷一個以社會公共資源為基礎(chǔ)的景點(diǎn)門票價格是否合理，不能脫離我國經(jīng)濟(jì)的總體水平，尤其不能離開大多數(shù)民眾的收入水平這個社會大背景，具體地說，應(yīng)以一個國家、一個地區(qū)的職員人均收入與門票價格之比為標(biāo)桿去衡量，而不能簡單地用中外景區(qū)門票價格的匯率換算比照為標(biāo)準(zhǔn)。
據(jù)國家統(tǒng)計局資料，2011年全國大陸總?cè)丝跒?3.47億人，其中城鎮(zhèn)人口6.91億，農(nóng)村人口6.56億。農(nóng)村居民人均年純收入6977元(人均月收入516元)。城鎮(zhèn)居民人均年可支配收入21810元(人均月收入1818元)，城鎮(zhèn)居民人均年可支配收入19118元(人均月收入1593元)。以故宮等5個世界自然或文化遺產(chǎn)的旺季門票為例，它們的門票價相當(dāng)于農(nóng)村居民人均月純收入的11.6%～44.8%，相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民人均月可支配收入的3.3%～13.5%，相當(dāng)于城鎮(zhèn)居民人均月可支配收入中位數(shù)的3.8%～15.4%。
我國的風(fēng)景名勝資源名義上屬于國家所有，但實際上由中央、省、市、縣各級政府及其部門管理。行政部門既是風(fēng)景資源的所有者、監(jiān)護(hù)者，又是風(fēng)景資源的管理者、經(jīng)營者。特別是世界級、國家級的景區(qū)，往往由省、市、縣地方政府直接管轄，景區(qū)管委會是地方政府的派出機(jī)構(gòu)。
近些年來，有些景區(qū)實行“所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離”改革，有些還上市經(jīng)營，多數(shù)對改善經(jīng)營管理水平、提高經(jīng)濟(jì)效益有一定成效。景區(qū)的經(jīng)營權(quán)或由其管委會直接經(jīng)營，或由政府直管的旅游公司經(jīng)營，有些管委會與國有公司“兩塊牌子、一套班子”，也有少數(shù)景區(qū)授權(quán)給民營企業(yè)經(jīng)營。無論是政府直接經(jīng)營還是授權(quán)或委托企業(yè)經(jīng)營，地方政府所得與景區(qū)旅游經(jīng)營收入息息相關(guān)。
以旅游開發(fā)公司名義經(jīng)營的景區(qū)，地方政府通過三重渠道從景區(qū)取得回報：一是景區(qū)門票收入的分成，二是收取企業(yè)營業(yè)稅和所得稅，三是企業(yè)贏利分成。門票和其他旅游經(jīng)營收入往往成為地方政府的“預(yù)算外收入”，有的成為它的“小金庫”。正是由于某些地方政府的默許、推動和保駕，景區(qū)門票提價能夠不顧上級文件或輿論壓力通行無阻。這種現(xiàn)象與央企對國有資源的壟斷性經(jīng)營取得暴利，地方政府對土地財政的依賴推動房地產(chǎn)價格暴漲，在本質(zhì)上是一樣的。
景區(qū)門票上漲還有其他一些催發(fā)性因素，如物價整體上漲、員工提高工薪，景區(qū)建設(shè)與經(jīng)營成本提高;景區(qū)經(jīng)營項目單一，缺少綜合性服務(wù)與多種經(jīng)營收入;某些景區(qū)經(jīng)營者非理性的過度開發(fā)投入引起收支失衡，把經(jīng)營失誤轉(zhuǎn)嫁給游客;旅游市場秩序紊亂，在高票價下以高折扣優(yōu)惠旅行社，將高回扣返還給導(dǎo)游司機(jī);景區(qū)評級升檔，同A級景區(qū)之間互相攀比;景區(qū)收支不透明、財務(wù)審計缺失或虛設(shè)，有的景區(qū)有兩本賬，向上級匯報成績時虛報接待人數(shù)與收入，向物價部門申報漲價時瞞報收入與虛報虧損;價格監(jiān)督失效，價格聽證會暗箱操作等。如此之下不難理解，國家發(fā)改委“三年之內(nèi)不提價”的“限價令”，成了“到三年必漲”的“提價令”;國家發(fā)改委規(guī)定的最大提價幅度，成了景區(qū)門票提價的最低幅度。
縱觀多年來景區(qū)門票漲幅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過GDP與CPI的增長幅度，而且屢限屢漲、愈漲愈烈的勢態(tài)表明，其根子在于景區(qū)管理體制與經(jīng)營機(jī)制的權(quán)益地方化、部門化和由此引起的市場無序化。一些地方政府追逐GDP增長速度的急功近利的政績標(biāo)志，以旅游人數(shù)和收入作為旅游統(tǒng)計核心的指標(biāo)體系，熱度不減的申遺評級，驅(qū)動著景區(qū)門票的上漲之風(fēng)愈刮愈烈。這種市場失衡、混亂的表象下面，歸根到底是行政力量對旅游市場正常運(yùn)行的非理性干擾，從而導(dǎo)致某些景區(qū)價格與價值的嚴(yán)重背離。
美國是經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)和典型市場經(jīng)濟(jì)型的國家，但對國家公園、歷史紀(jì)念地的保護(hù)、建設(shè)和員工薪金全部由政府支出，園區(qū)維護(hù)還得到非政府組織和志愿人員的支助，園區(qū)內(nèi)的食宿、娛樂等經(jīng)營性項目通過特許經(jīng)營授權(quán)企業(yè)規(guī)范經(jīng)營，景區(qū)收入用于資源與環(huán)保，與地方財政收入、景區(qū)員工薪金不掛鉤。國家公園、歷史紀(jì)念地的首要職責(zé)是保護(hù)和傳揚(yáng)生態(tài)環(huán)境與歷史遺產(chǎn)，向國民提供觀光休閑、健身養(yǎng)生與科普學(xué)習(xí)服務(wù)的場所。這種經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與管理體制使美國國家公園和歷史紀(jì)念地得以實行免費(fèi)或低價門票。
由于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，我國目前沒有條件照搬美國模式。但美國景區(qū)門票價格管理有專門的立法，對門票的定價和收入的使用，對園區(qū)內(nèi)的餐飲、購物等服務(wù)的特許經(jīng)營，都有詳細(xì)、嚴(yán)格的規(guī)定，這些我國可以借鑒。
以國有自然風(fēng)景和歷史文化資源為基礎(chǔ)的旅游景區(qū)，改革開放后各類社會資本不同程度地參與開發(fā)、經(jīng)營，盡管其資源基礎(chǔ)屬于公共性質(zhì)，但目前還沒有條件完全由政府包攬，它的建設(shè)、經(jīng)營和保護(hù)的投入不可避免地受市場因素的制約，旅游觀光和休閑娛樂服務(wù)供給的運(yùn)行不同程度地進(jìn)入市場運(yùn)作的軌道，這類景區(qū)總體上屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其門票價格應(yīng)在政府指導(dǎo)的基礎(chǔ)上，根據(jù)總體市場環(huán)境和社會可承受水平，按法定程序制定與調(diào)整。
各類景區(qū)景點(diǎn)情況千差萬別，各地區(qū)，尤其是東西部地區(qū)的發(fā)展水平差別甚大，難以用一刀切的行政命令解決已成為“老大難”的門票定價問題。轉(zhuǎn)變求快、求多不求好的粗放式旅游發(fā)展方式，提升旅游目的地和旅游景區(qū)綜合發(fā)展能力，改變門票收入一頭獨(dú)大的經(jīng)營方式;制定景區(qū)門票調(diào)整聽證會的法定程序，改變由當(dāng)?shù)卣块T操縱“聽證會”、“證”漲不“證”降的現(xiàn)象;改變把景區(qū)接待人數(shù)與經(jīng)濟(jì)收入作為主要考核指標(biāo)，把經(jīng)濟(jì)、社會、文化和生態(tài)效益相結(jié)合的綜合效益作為衡量景區(qū)管理和經(jīng)營業(yè)績的基本目標(biāo)，并且隨著地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步加大政府對自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)的投入。
鑒于目前物價上漲的嚴(yán)峻形勢，國家作出嚴(yán)格防止由結(jié)構(gòu)性漲價發(fā)展為全面通貨膨脹的重大決策，旅游業(yè)也不例外。國務(wù)院多次召開控制物價會議決定，景區(qū)門票價格列入“價格干預(yù)”的名單之列。目前，旅游產(chǎn)業(yè)各鏈條中漲價問題最突出、影響面最廣的就是景區(qū)門票上漲，如不制止可能導(dǎo)致旅游市場價格的總體上漲。
所有景區(qū)門票不準(zhǔn)提價難以做到。實在需要提價的，除了按法定程序規(guī)范有序進(jìn)行外，其上漲幅度應(yīng)控制在城鄉(xiāng)居民年收入增長幅度與居民消費(fèi)價格總水平(CPI)漲幅之內(nèi)。如果各地政府對其直轄景區(qū)減輕負(fù)擔(dān)、少取多扶，許多景區(qū)就可以降低經(jīng)營成本，門票上漲的壓力就能大為緩解。這樣做雖不能治本，但也可以治標(biāo)。
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