財政預算改革與苗木產業(yè)走勢

        3年以前不短的時間段內，在“基礎建設”“城市改造”和“城鄉(xiāng)一體化”等多種項目的推動下，全國各地政府紛紛立項。這些項目大部分是公益項目，資金來源主要由各地政府有關部門領導下的融資平臺，向相關銀行貸款，主要采取向企業(yè)公開招標形式的BT模式進行運作。而這些各地的項目大部分沒有通過上級政府部門審批，也就是沒有納入正規(guī)的有關各級政府的財政預算。當時的房地產業(yè)看起來還十分景氣，各地政府的底氣，可能主要在于考慮出賣土地的地方財政收入能夠應付這些建設項目的支出。

        在這個立項熱潮的推動下，井噴式園林綠化工程量大大增加，到處一片繁忙景象；相應對于綠化苗木的需求量也同時大增，苗木價格大漲，例如：米徑40厘米的銀杏，單價從2009年的3萬元人民幣漲到2011年的10萬元。

        這樣的形勢，大大地刺激了苗木產業(yè)的發(fā)展。不少看好苗木產業(yè)的企業(yè)資金紛紛進入，動不動就擴大綠化苗木生產面積幾百畝，幾千畝甚至上萬畝，形成了全國綠化苗木生產面積迅速突破2000萬畝的局面。

        但是，仿佛突然出現(xiàn)的房地產調控，造成大量建設和商業(yè)用地賣不出去，以出賣土地為地方財政主要支撐的部分地方政府財政狀況捉襟見肘，大量銀行和企業(yè)的欠款不能按時償還，已欠下了20萬億元左右的地方政府性債務。各地立項數(shù)量和園林工程量一落千丈，綠化苗木需求量和價格隨之一路滑坡，例如：在成都平原，3年前單價1000元人民幣的速生金桂去年秋天價格跌至200元左右。

        幾乎同時，黨中央在各方面開始建立新秩序。2014年9月，中央政府公開發(fā)布了《關于深化預算管理制度改革的決定》。文件里有多條重要內容，歸納如下：

        一、建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。經國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務；市縣級政府確需舉借債務的，由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。這一條規(guī)范了舉債的權限和程序。

        二、政府債務只能通過政府及其部門舉借， 不得通過企事業(yè)單位等舉借。地方政府舉債采取政府債券方式。剝離融資平臺公司政府融資職能。這一條規(guī)范了舉債的方式，重要的是再不允許政府有關部門向銀行等金融部門貸款融資。

        三、建立跨年度預算平衡機制。實行中期財政規(guī)劃管理。財政部門會同各部門研究編制三年滾動財政規(guī)劃，強化三年滾動財政規(guī)劃對年度預算的約束。這一條體現(xiàn)了實事求是的財政規(guī)劃態(tài)度，延長至三年滾動財政規(guī)劃，便于規(guī)劃的合理實施。

        四、要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。對于預算的硬化，下級政府也斷了向上邊跑補貼資金的想法。對地方政府性債務處理的強硬態(tài)度，反映出中央政府治理地方性政府債務亂象的決心。

        五、建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)地方政府性債務負責任。地方各級政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防范化解財政金融風險的責任，政府主要負責人要作為第一責任人。這一條說明各級政府領導對本地區(qū)的地方政府性債務有著不可推卸的管理和償還責任。

        國家新財政預算政策的公開出臺，說明：

        一、20萬億元左右地方政府性債務是要償還的，如果債務無法償還，就更談不上城鎮(zhèn)化建設進程的推進了。

        二、在新常態(tài)下，企業(yè)向政府討債有了政策依據(jù)和希望。

        三、中央政府決心把地方政府融資借款的權力，關進制度的籠子里。同時，它表明了對國家有關政策做到公開透明的決心。最近，國務院批轉發(fā)展改革委《關于2015年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》中繼續(xù)強調：“制定出臺全面推進預算公開的意見，實現(xiàn)中央和地方政府預決算以及所有使用財政資金的部門預決算除法定涉密信息外全部公開。”公開的政策，使老百姓和企業(yè)對國家有關政策有了準確的了解，從而對業(yè)務行為能作出正確的決定，避免了企業(yè)對形勢和業(yè)務的誤判；同時意味著宣布了此前失控的地方政府性債務亂象不會再次出現(xiàn)。

        四、規(guī)范化參與政府建設項目，對地方政府資金來源的可靠性與合法性有了政策判定標準。

        筆者對地方政府性債務的短時間內消化，持不樂觀態(tài)度，它一定還需要一段不短的時間。并且?guī)缀蹩梢钥隙ǖ氖�，近期內再也不會出現(xiàn)井噴式園林綠化建設工程規(guī)模。隨著地方政府性債務的逐步消化，城鎮(zhèn)化建設的步伐才會逐步恢復或加快。

        面對今年上半年各地到期的地方政府性短期高息貸款，中央政府采取了給出一萬億元貸款償還置換指標的辦法，就是把發(fā)放地方債券的指標批給急需還款的地方，發(fā)放低息長期債券，用以償還到期的短期相對高息貸款。但是，這筆地方性政府債務還是繼續(xù)背在債務人身上，只是緩了一口氣而已。

        國家的新財政預算政策的出臺，給了新開展的各項建設以新的規(guī)范和實施的保障。在各地出現(xiàn)的“公私合營”PPP建設合作模式中，就有實施項目要通過兩條重要的審核程序才能成立的規(guī)定：其一，項目是否“物有所值”；其二，項目資金是否納入政府財政預算。這樣，就解決了“通過上級批準”和“資金來源明確”這兩條最根本的問題。國家的新財政預算政策已在對他們的規(guī)范中發(fā)揮作用。

        我們應該用適應新政的新的思維方式和行為準則來思考問題和指導行動。從陸續(xù)頒布的多個政府文件里，我們不難看到中央政府繼續(xù)針對各種弊端進行深化改革的決心和意志。在新常態(tài)下，希望與各地政府合作的企業(yè)，認真學習中央政府頒布的各方面有關新政策文件，不能只低頭做事，還要抬頭看路。