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作為可直接對(duì)農(nóng)戶產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益的環(huán)境政策，生態(tài)補(bǔ)償為解決生態(tài)脆弱地區(qū)的貧困問(wèn)題提出了新的解決思路，能夠兼顧實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)村減貧增收的雙重目標(biāo)。近年來(lái)，各地大力推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償扶貧，并對(duì)現(xiàn)金直補(bǔ)、讓有勞動(dòng)能力的貧困人口就地?fù)?dān)任生態(tài)保護(hù)公益性崗位等方式進(jìn)行了積極探索。
當(dāng)前生態(tài)補(bǔ)償扶貧政策存在局限性
江西吉安永豐縣魏家村的村民在水土保持生態(tài)林地勞作。劉浩軍攝/光明圖片
生態(tài)補(bǔ)償?shù)某跏寄繕?biāo)是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，遵循基于自然要素或所提供的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)脑瓌t，其生態(tài)目標(biāo)和減貧目標(biāo)容易存在一定程度的偏離，導(dǎo)致生態(tài)補(bǔ)償扶貧實(shí)踐中出現(xiàn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、小農(nóng)戶參與存在障礙、減貧缺乏長(zhǎng)期性等問(wèn)題。分析問(wèn)題產(chǎn)生的根源，一方面，我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償層次單一，主要為地方政府之間的橫向補(bǔ)償或直接面向農(nóng)戶的縱向補(bǔ)償，且全國(guó)遵循統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，缺乏靈活的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。對(duì)貧困地區(qū)發(fā)展成本更高的貧困人口而言，現(xiàn)金補(bǔ)貼的扶貧效果不明顯，甚至?xí)M(jìn)一步加深貧困程度。另一方面，在生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目區(qū)內(nèi)，貧困區(qū)域和生態(tài)脆弱區(qū)域吻合度高，自然資源稟賦較差導(dǎo)致許多貧困小農(nóng)戶被限制在政策門(mén)檻之外，不能從中受益。此外，現(xiàn)有直接給予農(nóng)戶現(xiàn)金補(bǔ)貼、讓有勞動(dòng)能力的貧困人口擔(dān)任生態(tài)管護(hù)崗位的補(bǔ)償措施，雖然可以短期內(nèi)讓貧困人口收入大幅增加，但這些項(xiàng)目缺乏對(duì)農(nóng)戶生計(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的支持，脫貧穩(wěn)定性不足，造成生態(tài)補(bǔ)償扶貧存在一定局限性。
寧夏吳忠市紅寺堡區(qū)是我國(guó)最大的生態(tài)移民易地扶貧集中安置區(qū)，圖為當(dāng)?shù)卮迕裨诓烧菁t花。新華社發(fā)
為實(shí)現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”的真正轉(zhuǎn)化，讓貧困人口從生態(tài)保護(hù)與修復(fù)中得到更多實(shí)惠，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)與生態(tài)文明建設(shè)的雙贏，需要進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償扶貧的機(jī)制設(shè)計(jì)。
提高社會(huì)公眾的參與熱情
由于可用于發(fā)展的要素資源短缺、人力資本水平低下，并受到文化、交通、環(huán)境等因素影響，貧困地區(qū)參與生態(tài)補(bǔ)償項(xiàng)目的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移就業(yè)難度較大、收入渠道有限，主要依靠土地耕種為生。在當(dāng)前補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況下，建議加大對(duì)貧困地區(qū)生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓藏?cái)政投入，引導(dǎo)生態(tài)補(bǔ)償資金、國(guó)家重大生態(tài)工程項(xiàng)目資金向這些地區(qū)傾斜，進(jìn)一步提高重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)保護(hù)與恢復(fù)的資金投入水平以及對(duì)貧困縣的轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助系數(shù)，加大對(duì)貧困人口的支付權(quán)重。地方政府應(yīng)充分利用國(guó)家、省級(jí)重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金和專項(xiàng)補(bǔ)助資金，在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步提高退耕還林、生態(tài)公益林等項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，健全動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。
目前我國(guó)的生態(tài)補(bǔ)償仍以中央和地方各級(jí)政府的財(cái)政投入為主，尚未形成社會(huì)公眾廣泛參與的市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。政府部門(mén)應(yīng)引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本和公眾參與到生態(tài)補(bǔ)償中來(lái)，拓寬資金的來(lái)源渠道，加大補(bǔ)償?shù)牧Χ群头秶�。在具體實(shí)踐中，可通過(guò)設(shè)立生態(tài)補(bǔ)償扶貧基金的形式，開(kāi)拓社會(huì)資本的進(jìn)入渠道。
2019年3月，國(guó)家林草局發(fā)起設(shè)立了“林業(yè)草原生態(tài)扶貧專項(xiàng)基金”，聚焦定點(diǎn)扶貧縣、滇桂黔石漠化片區(qū)、重點(diǎn)貧困地區(qū)開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償、國(guó)土綠化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧。基金首期共獲得由國(guó)家林草局七大院、中國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)、春秋航空公司捐贈(zèng)的啟動(dòng)資金1750萬(wàn)元人民幣。由政府部門(mén)牽頭設(shè)立基金、企業(yè)進(jìn)行捐贈(zèng)，既能體現(xiàn)企業(yè)勇于承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的正面形象，又能獲得相關(guān)稅收優(yōu)惠，大大提高了其參與積極性，將成為社會(huì)力量持續(xù)支持和深度參與生態(tài)扶貧工作的有效形式。
充分發(fā)揮崗位型補(bǔ)償?shù)姆鲐氉饔?/strong>
優(yōu)先讓貧困戶擔(dān)任生態(tài)管護(hù)崗位，是突破自然資源稟賦限制的有效手段，對(duì)于貧困人口幫扶有更好的靶向性；同時(shí)，生態(tài)脆弱地區(qū)多為少數(shù)民族聚居區(qū)，原住民世代生活在此，已形成較為成熟的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)和交流溝通方式，相對(duì)于外出打工，農(nóng)戶顯然更傾向在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。為此，建議在貧困地區(qū)進(jìn)一步完善各類生態(tài)保護(hù)區(qū)的管護(hù)崗位設(shè)置，鼓勵(lì)國(guó)有林場(chǎng)、森林公園、自然保護(hù)區(qū)等優(yōu)先聘用周邊貧困農(nóng)戶從事服務(wù)性崗位或季節(jié)性工種，充分發(fā)揮崗位型補(bǔ)償?shù)姆鲐氉饔�。以貴州為例，目前全省66個(gè)貧困縣選聘了6萬(wàn)名生態(tài)護(hù)林員，每人每年可得到1萬(wàn)元的勞務(wù)補(bǔ)助，使6萬(wàn)個(gè)貧困家庭25萬(wàn)貧困人口每年人均穩(wěn)定增收2400元，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)戶在家門(mén)口就業(yè)和全家脫貧。
生態(tài)管護(hù)崗位對(duì)文化和身體素質(zhì)等均有所要求，家庭勞動(dòng)能力較弱的農(nóng)戶可能無(wú)法達(dá)到參與門(mén)檻。為擴(kuò)大該項(xiàng)政策的受益面，還需進(jìn)一步拓展崗位型補(bǔ)償?shù)姆秶��？梢越Y(jié)合新一輪退耕還林（草）、石漠化綜合治理等項(xiàng)目，提供更多參與門(mén)檻較低的臨時(shí)性就業(yè)崗位，將無(wú)法達(dá)到現(xiàn)有生態(tài)管護(hù)崗位參與要求的弱勢(shì)群體吸納進(jìn)去。
發(fā)展兼具生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)林產(chǎn)業(yè)
打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，需要建立穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制，鼓勵(lì)、扶持農(nóng)戶發(fā)展產(chǎn)業(yè)是關(guān)鍵和核心。在生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中，建議結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施，支持農(nóng)戶依托當(dāng)?shù)貎?yōu)勢(shì)資源發(fā)展兼具生態(tài)、經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)林產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)“造血式”扶貧效果。在新一輪退耕還林（草）、石漠化綜合治理等項(xiàng)目中，可鼓勵(lì)農(nóng)戶發(fā)展精品水果、核桃等經(jīng)濟(jì)效益高的經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)，讓農(nóng)戶后期可通過(guò)售賣林果獲得持續(xù)性收入。云南紅河州依托退耕還林著力打造經(jīng)濟(jì)林產(chǎn)業(yè)帶，目前已初步形成北部以核桃、桉樹(shù)、油茶、林果為主，南部以榿木、杉木、橡膠、茶葉為主的多個(gè)產(chǎn)業(yè)帶（群）。2018年，全州共實(shí)現(xiàn)林業(yè)產(chǎn)值186.7億元，農(nóng)戶人均擁有4畝以上的特色經(jīng)濟(jì)林，林業(yè)人均收入超過(guò)2500元。
此外，可鼓勵(lì)參與生態(tài)治理項(xiàng)目的農(nóng)戶適度發(fā)展速生豐產(chǎn)用材林，每年批準(zhǔn)一定指標(biāo)允許砍伐出售以獲得經(jīng)濟(jì)收益；在保護(hù)好生態(tài)環(huán)境的前提下，允許農(nóng)戶在退耕地上間種豆類、中藥材、菌類等經(jīng)濟(jì)作物，打造種養(yǎng)結(jié)合的生態(tài)循環(huán)產(chǎn)業(yè)基地，并對(duì)具有高附加值的林產(chǎn)品進(jìn)行精深加工，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈；配套開(kāi)展森林旅游開(kāi)發(fā)，充分整合資源要素以實(shí)現(xiàn)森林價(jià)值最大化利用，幫助農(nóng)戶建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入渠道。
探索多元化、綜合性的補(bǔ)償機(jī)制
2018年12月，國(guó)家發(fā)展改革委等九部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，從健全碳排放權(quán)抵消制度、發(fā)展綠色金融等九方面進(jìn)一步建立政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)積極參與的多元化生態(tài)補(bǔ)償格局。生態(tài)補(bǔ)償扶貧需要充分統(tǒng)籌這些新手段來(lái)擴(kuò)大政策的減貧效應(yīng)。
廣東肇慶基于農(nóng)戶參與公益林補(bǔ)償可獲得持續(xù)穩(wěn)定現(xiàn)金流的特點(diǎn)，于2018年4月成功發(fā)放了省內(nèi)首筆生態(tài)公益林補(bǔ)償收益質(zhì)押貸款。貸款額度最高可達(dá)年度公益林補(bǔ)償款的7倍，并設(shè)定多種靈活的還款方式，有效破解了公益林項(xiàng)目補(bǔ)償金額較低、森林資產(chǎn)閑置無(wú)法有效變現(xiàn)等問(wèn)題，將未來(lái)若干年可預(yù)期補(bǔ)償收入轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)收益。通過(guò)綠色金融手段實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化生態(tài)補(bǔ)償，讓“沉睡”的生態(tài)資源變?yōu)閷?shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)效益，既能讓參與農(nóng)戶獲得生態(tài)紅利，又能增強(qiáng)其參與生態(tài)保護(hù)的內(nèi)在動(dòng)力。
還可結(jié)合碳排放權(quán)交易機(jī)制，積極開(kāi)展碳匯交易扶貧工作，推動(dòng)有碳排放權(quán)配額需求的單位、企業(yè)與貧困地區(qū)進(jìn)行碳匯交易。在這方面，貴州鼓勵(lì)、引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的單位和具有碳交易配額履約任務(wù)的企業(yè)購(gòu)買本地貧困地區(qū)的林業(yè)碳匯減排量。2018年，全省深度貧困地區(qū)實(shí)現(xiàn)新增碳匯量50萬(wàn)噸以上，參與貧困戶每年可增收1350元。
需要強(qiáng)調(diào)的是，在給予農(nóng)戶現(xiàn)金補(bǔ)貼的同時(shí)，還應(yīng)注意完善多層次、綜合性的補(bǔ)償機(jī)制，加大對(duì)農(nóng)戶所在村莊、合作社的基礎(chǔ)設(shè)施投資，進(jìn)一步支持農(nóng)民勞動(dòng)技能培訓(xùn)、勞務(wù)輸出及創(chuàng)業(yè)，扶持貧困區(qū)后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌建立資金補(bǔ)助、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等多種方式在內(nèi)的綜合性補(bǔ)償模式，以此擴(kuò)大生態(tài)補(bǔ)償?shù)臏p貧效應(yīng)。
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