構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系

　　自然保護(hù)地　保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的通行做法

　　建立保護(hù)地是世界各國(guó)保護(hù)自然的通行做法。世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）對(duì)保護(hù)地有明確的定義：它是一個(gè)明確界定的地理空間，通過(guò)法律或其他有效方式獲得認(rèn)可、得到承諾和進(jìn)行管理，以實(shí)現(xiàn)對(duì)自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價(jià)值的長(zhǎng)期保護(hù)。設(shè)立自然保護(hù)地是為了維持自然生態(tài)系統(tǒng)的正常運(yùn)作，為物種生存提供庇護(hù)所，具有保存物種和遺傳多樣性，保持特殊自然和文化特征，科學(xué)研究，提供教育、旅游和娛樂(lè)機(jī)會(huì)，持續(xù)利用自然生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)的資源等多重目的。

　　1864年，美國(guó)的約瑟米蒂谷被列入受保護(hù)的地區(qū)，成為世界上首個(gè)現(xiàn)代自然保護(hù)地，此后，各種自然保護(hù)地在全球相繼建立起來(lái)。根據(jù)IUCN世界自然保護(hù)地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)，全球已經(jīng)設(shè)立包括自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家公園在內(nèi)的約22萬(wàn)個(gè)自然保護(hù)地，其中陸地類型的就超過(guò)20萬(wàn)個(gè)，覆蓋了全球陸地面積的12%。

　　自1956年在廣東設(shè)立鼎湖山自然保護(hù)區(qū)以來(lái)，我國(guó)建立了以自然保護(hù)區(qū)為主體的眾多自然保護(hù)地，還包括森林公園、濕地公園、風(fēng)景名勝區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等不同類型，面積約占陸地國(guó)土面積的18%，超過(guò)世界平均水平。

　　單個(gè)、零散的自然保護(hù)地難以滿足全面生態(tài)需求，為了更有效地實(shí)現(xiàn)生態(tài)目標(biāo)，需要在不同空間尺度和保護(hù)層級(jí)上形成網(wǎng)絡(luò)，確保在具有代表性和生態(tài)活力的自然保護(hù)地體系內(nèi)，重要的生態(tài)系統(tǒng)、棲息地、物種和景觀得到全面保護(hù)�？梢�(jiàn)，建立自然保護(hù)地體系有利于從宏觀和全面的尺度維護(hù)景觀、棲息地及其包含的物種和生態(tài)系統(tǒng)的多樣性，確保受保護(hù)對(duì)象的完整性和價(jià)值得到長(zhǎng)久維持，為區(qū)域保護(hù)戰(zhàn)略作出貢獻(xiàn)。

　　國(guó)家公園　優(yōu)化自然保護(hù)地體系的必然選擇

　　自然保護(hù)地類型多、名稱不一，為了便于交流和管理，IUCN把自然保護(hù)地分為VI類，包括完全禁止人為活動(dòng)的嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)，保護(hù)大范圍的自然生態(tài)系統(tǒng)和大尺度的生態(tài)過(guò)程的國(guó)家公園等。

　　嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)屬于Ⅰ類，是指極少受到人為干擾的完整生態(tài)系統(tǒng)和原始生態(tài)過(guò)程。國(guó)際上把國(guó)家公園作為Ⅱ類自然保護(hù)地。這類自然保護(hù)地?fù)碛芯邆鋰?guó)家象征意義和民族自豪感的生物、環(huán)境特征或自然美景、文化特征，要求把自然保護(hù)放在首位，在嚴(yán)格保護(hù)的前提下有限制地利用。

　　有人認(rèn)為，我國(guó)的自然保護(hù)區(qū)屬于Ⅰ類嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)，而國(guó)家公園屬于Ⅱ類保護(hù)地，事實(shí)并非完全如此。在我國(guó)，除了高海拔的無(wú)人區(qū)外，現(xiàn)有的自然保護(hù)區(qū)內(nèi)很難找到完全沒(méi)有人類活動(dòng)的區(qū)域，因此不能等同于概念上的嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)。同樣，我國(guó)的國(guó)家公園基本上是從現(xiàn)有自然保護(hù)地中整合建立。根據(jù)《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》），我國(guó)建立國(guó)家公園的目的是保護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，突出自然生態(tài)系統(tǒng)的嚴(yán)格、整體和系統(tǒng)保護(hù)，把最應(yīng)保護(hù)的地方保護(hù)起來(lái)，給子孫后代留下珍貴的自然遺產(chǎn)�？梢�(jiàn)，國(guó)家公園屬于全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃中的禁止開發(fā)區(qū)域，是對(duì)自然保護(hù)的強(qiáng)化，不應(yīng)理解為是把Ⅰ類嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)下降為Ⅱ類保護(hù)地來(lái)管理。

　　眾多自然保護(hù)地在保護(hù)生物多樣性、維護(hù)國(guó)家生態(tài)安全等方面發(fā)揮了不可替代的作用，但它們大多由職能部門主導(dǎo)、地方自下而上申報(bào)建立，并未經(jīng)過(guò)科學(xué)、系統(tǒng)的整體規(guī)劃，因而完整性、聯(lián)通性和有效性不夠，一度出現(xiàn)空間分割、生態(tài)系統(tǒng)破碎、孤島化現(xiàn)象，管理上存在交叉重疊、保護(hù)空缺的情況，極大影響了生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的充分發(fā)揮。為解決以上問(wèn)題，需要改革分頭、分類設(shè)置自然保護(hù)地的體制，并對(duì)保護(hù)和管理效能進(jìn)行評(píng)估，研究出科學(xué)的分類標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化現(xiàn)有自然保護(hù)地的結(jié)構(gòu)，理清各類自然保護(hù)地的關(guān)系，確立具有中國(guó)特色的自然保護(hù)地體系框架。構(gòu)建以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系，意味著許多符合條件的自然保護(hù)區(qū)將被納入國(guó)家公園來(lái)管理。

　　主管部門　牽動(dòng)整項(xiàng)改革任務(wù)的“牛鼻子”

　　建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系是一項(xiàng)復(fù)雜的改革任務(wù)，是對(duì)原有職能和利益的重大調(diào)整。除了利益相關(guān)方在改革進(jìn)程中需要強(qiáng)化“四個(gè)意識(shí)”外，盡快成立國(guó)家公園主管部門乃是當(dāng)務(wù)之急，這是牽動(dòng)整項(xiàng)改革任務(wù)的“牛鼻子”。

　　《總體方案》確立了建立統(tǒng)一事權(quán)、分級(jí)管理體制的方針，具體包括：整合相關(guān)自然保護(hù)地管理職能，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理、自然資源資產(chǎn)管理、自然資源監(jiān)管體制改革，由一個(gè)部門統(tǒng)一行使國(guó)家公園自然保護(hù)地管理職責(zé)；國(guó)家公園內(nèi)的全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)，由中央政府直接行使或省級(jí)政府代理行使，待條件成熟時(shí)，全部實(shí)現(xiàn)中央直管；合理劃分中央和地方事權(quán)，構(gòu)建主體明確、責(zé)任清晰、相互配合的國(guó)家公園中央和地方協(xié)同管理機(jī)制；嚴(yán)格管控規(guī)劃建設(shè)活動(dòng)，除不損害生態(tài)系統(tǒng)的原住民生產(chǎn)生活設(shè)施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發(fā)建設(shè)性活動(dòng)等。

　　為此，有以下幾個(gè)問(wèn)題需要注意：

　　其一，盡快編制全國(guó)自然保護(hù)地體系規(guī)劃和國(guó)家公園總體發(fā)展規(guī)劃，合理確定國(guó)家公園空間布局，自上而下地根據(jù)保護(hù)需要有計(jì)劃、有步驟地推進(jìn)工作，切忌一哄而上。

　　其二，在明確國(guó)家公園與其他類型自然保護(hù)地關(guān)系的基礎(chǔ)上，研究制定有關(guān)國(guó)家公園的法律法規(guī)，明確國(guó)家公園的功能定位、保護(hù)目標(biāo)、管理原則和管理主體。與此同時(shí)，研究制定國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)等配套法規(guī)，做好現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接修訂工作。

　　其三，國(guó)家公園的劃定范圍要合理適度，既要保證完整的生態(tài)過(guò)程，又要因地制宜。盡量避免將非國(guó)有土地劃入國(guó)家公園范圍，確實(shí)因?yàn)樯鷳B(tài)保護(hù)需要而必須納入的部分，應(yīng)盡可能解決土地權(quán)屬問(wèn)題，避免因?yàn)樯鐓^(qū)居民在不知情的情況下被納入國(guó)家公園，為今后的管理和執(zhí)法留下隱患。

　　其四，盡快制定國(guó)家公園的整體規(guī)劃、功能分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)協(xié)調(diào)、生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償、訪客管理等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范和自然資源調(diào)查評(píng)估、巡護(hù)管理、生物多樣性監(jiān)測(cè)等技術(shù)規(guī)程，確保國(guó)家公園的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)質(zhì)量。

　　其五，不能忽視國(guó)家公園以外的各類自然保護(hù)地的建設(shè)，尤其是各級(jí)自然保護(hù)區(qū)，仍然是重要的保護(hù)對(duì)象，必須強(qiáng)化保護(hù)和管理。

　　建立新的自然保護(hù)地體系是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要擁有自我改革的決心和魄力，以及功成不必在我的精神境界。我們要認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨的十九大精神，深刻認(rèn)識(shí)建立國(guó)家公園體制的重要意義，把思想認(rèn)識(shí)和行動(dòng)統(tǒng)一到黨中央、國(guó)務(wù)院的重要決策部署上來(lái)，按照《總體方案》的要求，細(xì)化任務(wù)分工，密切協(xié)調(diào)配合，形成改革合力，扎實(shí)推進(jìn)建設(shè)。（作者：唐芳林，系國(guó)家林業(yè)局昆明勘察設(shè)計(jì)院院長(zhǎng)）
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